Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях[36] (далее по тексту – КоАП РФ) содержит 9 составов правонарушений, применяемых в сфере государственного заказа как к государственным заказчикам, так и к участникам размещения заказа, исполнителям государственного заказа, из них 4 состава являются специфическими:
- Несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (ст. 7.29 КоАП РФ);
- Нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.30 КоАП РФ);
- Предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление недостоверных сведений, внесение их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков (ст. 7.31 КоАП РФ);
- Нарушение условий государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.32 КоАП РФ);
- Нецелевое использование бюджетных средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14 КоАП РФ);
- Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.5 КоАП РФ);
- Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.6 КоАП РФ);
- Непредставление сведений (информации) (ст. 19.7 КоАП РФ);
- Непредставление сведений или представление заведомо недостоверных сведений в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 19.7.2 КоАП РФ).
Вышеперечисленные статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях являются весьма объемными, так же как и диспозиции статей, предусматривающие ответственность как должностных лиц, так и юридических лиц в виде штрафа в размере до 500 тысяч рублей.
Введение в КоАП РФ новых видов административных правонарушений в сфере государственных закупок, в том числе за непредставление информации контролирующим органам и невыполнение их предписаний, введение повышенного размера налагаемых сумм штрафов обусловлены прежде всего необходимостью повышения ответственности должностных лиц за экономию и целевое использование бюджетных средств, а также поставщиков (исполнителей) за надлежащее выполнение обязательств по взятым на себя обязательствам.
В свою очередь Уголовный кодекс Российской Федерации[37] предусматривает более 10 составов преступлений, которые могут совершаться в сфере государственного заказа.
Анализ Закона О размещении заказов однако позволяет выявить, что данные меры могут быть недостаточными для борьбы с таким явлением, как злонамеренный сговор участника аукциона и его заказчика, уполномоченного органа, либо аукционной комиссии в корыстных целях, иначе говоря, с проявлениями коррупции в сфере размещения государственного заказа.
Как говорилось выше, одной из основных целей создания Закона О размещении заказов являлась именно борьба с коррупцией. Декларируя ряд принципов и средств по борьбе с коррупцией, Закон О размещении заказов в то же время конкретных мер и средств не предусматривает. Например, слабо разработан запрет на переговоры между участниками аукциона и аукционной комиссией, заказчиком, уполномоченным органом.
Ответственность за выявление подобного нарушения фактически лежит на других участниках данного аукциона, как наиболее заинтересованных (и пострадавших от сговора) лицах (если они, конечно, сами не являются участниками сговора), а также на органе, уполномоченном осуществлять контроль за соблюдением законодательства о размещении государственных заказов. Таковым, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации №94 от 20.02.2006г.[38], является Федеральная антимонопольная служба (далее по тексту – ФАС, ФАС РФ (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну, осуществляемых Федеральной службой по оборонному заказу).[39]
Контроль за соблюдением законодательства при проведении открытого аукциона, согласно анализируемому закону, может осуществляться уполномоченным органом только в форме плановых и внеплановых проверок. (ст. 17 Закона О размещении заказов).
Если плановая проверка может проводиться в отношении одного заказчика, уполномоченного органа только один раз в определенный период времени, то основанием для проведения внеплановой проверки может служить:
-жалоба участника размещения заказа на действие/бездействие лиц, организующих и(или) проводящих аукцион;
-поступление информации о нарушении законодательства;
-необходимость контроля над исполнением ранее выданных предписаний.
При этом законодателем прямо не указано, что обращения, не позволяющие установить обратившееся лицо (то есть анонимные обращения), не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки, что является довольно спорной ситуацией: по общему правилу рассмотрение сообщений о правонарушении, поступивших от неустановленного лица, не допускается, с другой стороны именно отсутствие достаточной анонимности часто является причиной несообщения о правонарушении.[40] Видится необходимым нахождение компромисса: уточнение и дальнейшая разработка процедуры обращения известных лиц с информацией о правонарушении в сфере государственного заказа (иначе контролирующие органы буквально «утонут» в анонимных сообщениях о правонарушениях), в том числе в части обеспечения конфиденциальности полученной информации.
Подводя итоги анализа федерального законодательства о размещении заказов для государственных нужд стоит отметить, что до настоящего времени государство, предписывая государственным заказчикам обязанность размещать заказы согласно определенным процедурам и регламентам, установив контроль за соблюдением таких процедур, ответственность за их нарушение, не смогло предложить действенного механизма стимулирования государственных заказчиков для эффективного и экономного осуществления закупок.
Действующий порядок расходования бюджетных средств не позволяет заказчикам самостоятельно распоряжаться средствами, сэкономленными по результатам проведения торгов. Заказчики не могут перераспределить их на другие затратные статьи, и сэкономленные денежные средства остаются неиспользованными.
Вместе с тем обеспечить заинтересованность заказчиков в активизации и совершенствовании своей работы по размещению заказов можно путем создания соответствующих механизмов перераспределения средств, сэкономленных по результатам торгов.
1.2 Анализ регионального законодательства
Как отмечалось выше, объем регионального законодательства, регулирующего поставку товаров для государственных нужд крайне мал и состоит из нормативных актов, регулирующих делегированные Федерацией полномочия, либо связанных с организацией проведения региональных государственных закупок, что определяется статьей 2 Закона О размещении заказов, в которой прямо указано на преимущественное отнесение регулирования государственных закупок в сферу ведения Российской Федерации.
Согласно статье 3 Закона О размещении заказов «орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов, в случаях и пределах, которые предусмотрены Законом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации». Лишь в этом случае уполномоченные органы вправе принимать по предусмотренному кругу вопросов нормативно – правовые акты.
Также, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, в Законе О размещении заказов просматривается тенденция к сокращению круга вопросов, регулируемых субъектами Российской Федерации и, тем более, органами местного самоуправления.
В частности высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может определять официальное печатное издание для опубликования информации о размещении заказов, а также официальный сайт субъекта Российской Федерации в сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов. Данное полномочие прекращает свое действие с 1 января 2011 года (ч.1 ст.16 Закона О размещении заказов).
Также Законом О размещении заказов предусмотрено, что уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации ведет реестр государственных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов от имени данного субъекта (ч.1 ст.18 Закона О размещении заказов).
Большая же часть полномочий была делегирована субъектам Российской Федерации лишь на переходный период: когда старые нормативные акты уже признаны утратившими силу, а новая правовая база еще не создана, примером могут служить положения статьи 65 Закона О размещении заказов.