Второй элемент - точное определение участников отношений, возникающих в коллизионных процессах и ситуациях. Ими могут быть граждане, государственные органы всех уровней, предприятия и учреждения, общественные объединения. Распространенность юридических коллизий и подчас их невидимая масштабность объясняют массовый характер участников, которые должны действовать строго в рамках своей компетенции.
Третий элемент - право признает юридические коллизии нежелательными и вводит условия их недопущения - действие в рамках закона, соблюдение процедур, запреты и так далее, а допуская, - вытесняет. Такова формула правового воздействия на коллизионные процессы.
Четвертый элемент связан с регулированием тех или иных видов юридических коллизий. Как уже отмечалось, к ним имеют отношение, по сути дела, все отрасли законодательства. При наличии общих, типичных коллизий типа столкновений законов и подзаконных актов в каждой отрасли можно обнаружить также специфические коллизии. К примеру, в конституционном праве допускается введение различных государственных состояний, режимов в условиях угрозы, посягательств на конституционный строй, территориальную целостность государства, благополучие его граждан. Таков смысл законов о чрезвычайном, положении, об обороне, о безопасности, о государственной границе. В частности, чрезвычайное положение как любой правовой режим деятельности вводится для скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан. Охрана государственной границы как составная часть государственной системы обеспечения безопасности включает такие меры, как недопущение противоправного изменения прохождения границы, соблюдение ее режима, защита интересов личности, общества и государства от внешних угроз.
Пятый элемент - установление легальных процедур разрешения коллизий, рассмотрения юридических споров.
Шестой элемент - наличие управомоченных органов для предотвращения и устранения юридических коллизий. Напомним, что действуют законы о Конституционном Суде, об арбитражных судах, о статусе судей, о милиции, о федеральных органах государственной безопасности, о внутренних войсках.
Наконец, в качестве седьмого элемента правового режима можно назвать нормативные и правозащитные меры преодоления коллизий, устранения нарушений законности, восстановления прежнего состояния или статуса юридических и физических лиц.
Несомненно, правовой режим служит своего рода оболочкой коллизий. Его знание и умелое использование позволяет своевременно разрешать юридические коллизии.
Поэтому вполне оправдана четкая регламентация закона и иных правовых актах возможных оснований возникновения коллизионных и конфликтных ситуаций. И отрадно, что предложенное понимание юридической коллизии и юридического конфликта опирается на конституционные и законодательные нормы.
В законодательных актах России, как правило, содержатся нормы о порядке разрешения споров. Например, в НК РФ есть раздел VII "Обжалование актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц". В БК РФ часть четвертая посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Главное, конечно, связано с установлением официальной системы правовых актов. Конституционные основы системы правовых актов в нашей стране имеют первостепенное значение.
В сфере публичного права используются сложные режимы предотвращения юридических коллизий. Сошлемся, прежде всего, на ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, согласно которой издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Установлено: в случае противоречия между федеральным законом, принятым в пределах компетенции Российской Федерации, и нормативным правовым актом субъекта Федерации действует федеральный закон. Акт субъекта Федерации в этом случае утрачивает юридическую силу и не подлежит применению. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, принятым по предметам его ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Федеральный закон в этом случае не применяется, о чем делается официальное уведомление.
Важным условием предотвращения коллизий является "компетенционное правило". Оно означает, что органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны действовать строго в пределах их компетенции, установленной Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации, законодательством. Запрещается игнорировать общегосударственные интересы и интересы субъектов Федерации, признаваемые законодательством, и нарушать компетенцию органов государственной власти, которые призваны выражать эти интересы.
Весьма полезно заблаговременно урегулировать процедуры разрешения разногласий и споров между органами государственной власти всех уровней. Их чаще всего устанавливают в законах, в иных правовых актах, а также в договорах (соглашениях). В федеральных законах и законах субъектов Федерации о статусе органов государственной власти определяются процедуры рассмотрения разногласий, выработки общей позиции по спорным вопросам и принятия согласованных решений. В федеральных законах и законах субъектов Федерации, издаваемых по предметам совместного ведения, часто устанавливается порядок рассмотрения споров между ними. Ответственность же соответствующих органов государственной власти во внутрифедеральных отношениях определяется путем "отсылки".
Анализ условий возникновения коллизий связан с обязанностью государственных органов и иных структур постоянно собирать и оценивать информацию о зарождающихся, появившихся или могущих возникнуть юридических противоречиях. Вмешательство в компетенцию, издание незаконных актов, противоборство лидеров, обострение межнациональных и иных отношений, препятствие деятельности, неповиновение, нарушения законности - таковы индикаторы информации "по отклонениям", которая свидетельствует о юридических коллизиях и конфликтах. Ведение такой "коллизионной информации" должно стать твердой правовой обязанностью всех.
Требование обязательности правовых норм и деятельность на основе закона сочетается с прямыми запретами совершать противоправные действия или действия, которые могут стать таковыми. Например, ст. 43-52 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[8] посвящены гарантиям прав местного самоуправления, включая предъявление в суд требований о признании недействительными актов органов государственного управления, предприятий и учреждений, общественных объединений.
Предотвращению коллизий в сфере частного права служит хорошее знание гражданами, предпринимателями своих прав и обязанностей, легальных способов их осуществления и защиты, умение готовить юридические документы и акты. Нормы гражданского, семейного, жилищного кодексов, других законов служат основой их самореализации. Должностные лица и госорганы обязаны этому содействовать.
Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны согласовывать свои действия в соответствии со ст. 72 Конституции РФ и положениями конституций и уставов ее субъектов. Согласованные действия органов государственной власти означают информирование, получение согласия, отсутствие возражений, совместные программы, координацию мероприятий.
Для правовых режимов предотвращения и разрешения юридических коллизий существенное значение имеет комплекс используемых средств. Набор таких средств включает в себя весь диапазон "от мягкого к жесткому" - взаимное информирование сторон по спорным вопросам, уведомление, ведение переговоров, достижение договоренностей, взаимные компромиссы, использование арбитражных и посреднических процедур, решения судов, жесткие санкции государств. Их правильный выбор и умелое применение в нужный момент и в соответствующей коллизионной или конфликтной ситуации гарантирует успех. И, напротив, неудачная оценка подобных ситуаций и избранных средств приводит к отрицательным результатам.
А отсюда можно выделить характеристику указанных правовых режимов - их динамизм. Подвижность и быстрота развития юридических противоречий, или, напротив, их вялое течение предполагают анализ и обнаружение фаз развития коллизий. Такой мониторинг позволяет верно устанавливать диагноз "юридической болезни" и выбирать самые оправданные средства для ее лечения - сначала по инициативе сторон, потом мягкие, затем императивные вплоть до жестких санкций.
Таким образом, для рассматриваемых правовых режимов характерны четыре признака:
а) законодательное регулирование порядка деятельности субъектов права в типичных коллизионных и конфликтных ситуациях. Здесь нормативное моделирование такого рода вполне оправдано;
б) возложение на субъектов публичного и частного права обязанности собирать информацию и в соответствии с ней целеустремленно действовать в данной сфере;
в) системное использование всего набора средств по предотвращению и устранению юридических коллизий;
г) учет динамичности юридических противоречий и своевременность применения соответствующих средств для их разрешения.
Исследуемая проблема коллизий связана с таким явлением как юридический риск. Понятие "юридический риск" отражает возможное вхождение субъекта права в зону неправомерного поведения. Его смысл - скорее в предостережении от неправомерных действий, когда в зоне риска гражданин, должностное лицо или государственный орган и хозяйствующий субъект исходят из своих интересов, продиктованных только целесообразностью. В одних случаях мы имеем дело с мотивацией типа "не заметят", "не обнаружат" и "не накажут", т.е. с умышленной ориентацией деятельности вопреки принципам и нормам права. В других - с неосведомленностью, неинформированностью, незнанием права, т.е. скорее с умыслом в форме неосторожности.