При обобщающем ретроспективном взгляде на полицию и жандармерию царской России на переднем плане наглядно предстает примерное и преданное служение авторитарному режиму. К началу ХХ в. широко разветвленная сеть полицейских структур с их департаментом во главе опутывала все слои общества уже не столько для решения прямых профессиональных задач, сколько с целью сохранить любой ценой самодержавие. В свою очередь, меры последнего, формально направленные на укрепление уголовной полиции, нередко прикрывали наделение ее большими функциями политического характера (например, «удалять от исправления должности» неблагонадежного чиновника при «чрезвычайных обстоятельствах»). Многолетнее внутреннее недовольство людей такой полицией выражалось в недовольстве ее неэффективностью в защите от преступников и их поимке. Еще А. С. Пушкин в 1833 г. в дневнике записал: «Улицы не безопасны. .... Полиция, видно, занимается политикой, а не ворами и мостовою»[1].
В советский период истории от органов внутренних дел (конкретные ведомственные названия их неоднократно менялись) формально требовалось защищать права советских граждан, строго соблюдать «социалистическую законность».Их деятельность содержит массу примеров героизма и самоотверженной борьбы сотрудников с общей криминальной преступностью, фашистскими захватчиками в период войны и др. С другой стороны, налицо множество фактов, крайне негативно характеризующих практику указанных органов, которые были составной частью тоталитарной системы, долгие годы обслуживали ее.
В тоталитарном прошлом нашей страны особо запечатлелось функционирование органов внутренних дел на протяжении десятилетий «сталинского» правления. Всемогущей силовой структурой в аппарате государства стал образованный в 1934 г. общесоюзный (до этого — республиканский) НКВД, в который вошло ОГПУ. Квинтэссенцией работы органов НКВД тех времен служил поиск «вредителей», «врагов народа», запугивание населения, подавление всяческого инакомыслия, тотальный контроль за каждым шагом граждан с помощью многочисленных осведомителей, системы обязательной прописки, хитросплетений паспортизации и др. Данные органы выступали и организаторами и исполнителями массовых репрессий режима против собственного народа, в результате которых с 1929 по 1953 г. в СССР погибли миллионы человек, а исковерканных судеб ГУЛАГом, ссылками, раскулачиванием, правовыми лишениями и прочим насилием с помощью спецслужб оказалось намного больше.
В период «хрущевской оттепели» и последующие советские периоды истории, особенно в годы «перестройки социализма» делались разного плана шаги по упрочению законности в деятельности органов внутренних дел. Этому способствовала известная демократизация уголовного, гражданского, уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, административного, трудового и иного отраслевого законодательства. К началу 70-х гг. стало оказывать влияние развитие международного сотрудничества СССР с различными государствами в гуманитарных областях, присоединение к Пактам о правах человека 1966 г. и т. д. Все чаще, особенно с принятием Конституции СССР 1977 г., обращалось внимание на необходимость обеспечения правоохранительными органами прав и законных интересов граждан: на личную неприкосновенность, права обвиняемого на защиту, презумпции невиновности, права на обжалование незаконных действий следователя и др. У граждан появилась возможность ознакомиться, пусть и в общих чертах, но с открыто регламентирующими деятельность милиции нормативными актами, такими как, например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью».
Вместе с тем при неизменности административно-командного устройства СССР принципиальных перемен в приоритетах и функциональных началах деятельности советских органов внутренних дел произойти не могло. Они продолжали служить главному в стране — делу коммунистической партии и социализма. Упрочилась своеобразная коллизия, когда органы внутренних дел первыми вставали на защиту граждан от преступлений, но изначального доверия к человеку, уважения к его достоинству, правам и свободам, презумпции его невиновности и добропорядочности зачастую не обнаруживали. Это объяснимо. Ведь в СССР интересы самого человека оценивались как подчиненные интересам государства, а соблюдению и упрочению подлежала не законность вообще, а только «социалистическая», напрочь отвергающая «буржуазную» концепцию естественных и неотъемлемых прав человека. Применительно к бытовавшим взаимоотношениям органов и граждан характерен пример: милиционер мог запросто «растолкать» на вокзале уснувшего в кресле гражданина, ожидающего поезд, и уж тем более обругать нетрезвого. При этом ни тот, ни другой по существу и обычно не считали действия милиционера неправильными.
Коренной поворот в сторону приверженности органов внутренних дел России принципам реально обращенной к человеку законности наметился в последнее десятилетие. Прежде всего это связано с демократическими реформами, с процессом формирования правовой государственности, с провозглашением политического и идеологического плюрализма и, наконец, с конституционным признанием в качестве высшей ценности человека, его прав свобод (ст. 2 Конституции). Их официальное закрепление на уровне неотчуждаемых, определяющих смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти страны (ст. 18 Конституции) позволяет без преувеличения утверждать, что их гарантирование есть важнейший показатель и фактор законности в работе органов внутренних дел, как, впрочем, и любых других органов государства.
При осуществлении органами внутренних дел своих законодательно установленных полномочий и обязанностей по гарантированию прав и свобод человека и гражданина можно выделить ряд основных направлений (сторон) такой деятельности, которые во многом характеризуют состояние законности в работе данных органов и их сотрудников.
В рассматриваемом ракурсе принципиальны три блока проблем законности в ее связи с правами и свободами личности: 1) с их защитой (охраной); 2) с обеспечением их реализации; 3) с их соблюдением. Подчас данные вопросы трудно рассматривать в отрыве друг от друга, поскольку их решение не существует в полном отрыве от другого (защищая, например, преступно нарушенные права потерпевшего, следователь должен обеспечить обвиняемому право на защиту, соблюдать его презумпцию невиновности и др.). Вместе с тем каждая группа вопросов имеет свою функциональную специфику, отличительные черты в плане показателей соблюдения законности, остроту с точки зрения последствий ее нарушения и др.
Обозначенное подразделение гарантий прав и свобод личности фактически сложилось на практике, подчас ясно просматривается в тексте законодательства, а нередко, вытекает из его смысла. Так, согласно Конституции Российской Федерации соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства в целом, а принятие мер по обеспечению прав и свобод — обязанность Правительства (п. «е» ч.1 ст. 114). В принципе аналогичные по внутреннему содержанию положения имеются в нормативных актах, непосредственно регулирующих деятельность органов внутренних дел, на фоне, разумеется, их общей правоохранительной направленности. К примеру, Законы Российской Федерации «О милиции» (ст. 1), «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 1), обозначая среди ведущих целей защиту прав и свобод человека и гражданина, параллельно подчеркивают принцип уважения и соблюдения прав и свобод (ст. 3 в обоих законах соответственно). Милиции же, исходя из ее компетенции, одновременно ставится задача (ст. 2 Закона «О милиции») оказывать помощь гражданам в осуществлении их прав и законных интересов, т. е. их обеспечивать.
Охарактеризуем схематично каждый обозначенный блок вопросов в аспекте «законность — права личности».
Законность и защита прав личности. Проблема заключается в своевременности, качестве и эффективности исполнения органами внутренних дел своих основных правоохранительных функций. В первую очередь, это — предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование преступлений, посягающих на личность, ее жизнь, здоровье, свободу, собственность и иные блага, лежащие в основе ее прав с свобод (конституционных и др.). Сюда же относится розыск лиц, совершивших преступления и скрывающихся от органов дознания, следствия и суда; применение различных мер необходимого принуждения вплоть до заключения лиц под стражу и использования огнестрельного оружия; осуществление производства по делам об административных правонарушениях, включая наложение на виновных установленных взысканий; охрана жилища и имущества граждан по договорам и т. д. Таким образом, нарушением законности в деятельности органов внутренних дел (отдельных сотрудников) является неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими предусмотренных законом конкретных правоохранительных функций в отношении личности и ее прав, будь то необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела, заведомое принятие неадекватно мягких мер административного воздействия к правонарушителю и др. Характерна привычная в масштабе страны ситуация, когда милиция, «сочувствуя случившемуся», стремится не принимать к производству дела об участившихся кражах имущества с дач (садово-огородных участков граждан), т. е. как бы молчаливо и привычно расписывается в бессилии применить закон, а граждане молчаливо и привычно принимают такую «законность» работы милиции.