§ 3.Проблемы деятельности органов местного самоуправления на
современном этапе.
Исследование проблем взаимоотношений органов государственной власти с муниципальными органами актуально как в научном, так и в практическом планах, поскольку в конечном счете определяет не только сами перспективы развития местного самоуправления как институционального явления, но и судьбу демократических преобразований в России.
Признавая местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти, закрепляя организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство устанавливают меру свободы муниципальных образований, предопределяют взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти. Следовательно, всякие попытки урезать эту установленную Конституцией и законом меру свободы, используя региональное законодательство, следует признавать как неправовые, антиконституционные.
Болезнью регионального законодательства является нечеткое установление полномочий государственных органов и должностных лиц, за пределы которых они не вправе выходить под угрозой юридической ничтожности принятых актов; слабая регламентация видов и форм юридической ответственности за нарушение муниципального законодательства. Во взаимоотношениях органов государственной власти и муниципальных органов должны четко действовать две следующие правовые аксиомы. В отношениях, когда органы государственной власти и муниципальные органы выступают равными субъектами права, работает аксиома “разрешено все, что не запрещено законом”, а в отношениях, основанных на методе повеления-подчинения, применяется аксиома “вышестоящему субъекту запрещено все, что прямо не разрешено законом”.
Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации не должно ограничиваться только принципами законности, самостоятельности, разграничения компетенции. Анализ нормативной базы позволяет выделить еще ряд принципов, на основе которых строится взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации:
- пропорциональность при распределении финансовых потоков,
- принцип организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
- принцип взаимного согласования принимаемых решений и действий, затрагивающих интересы друг друга,
- двусторонняя ответственность за соблюдение договоров и соглашений,
- принцип приоритетности интересов населения, учет исторических и иных местных традиций.
В настоящее время некоторые полномочия поселений и субъектов РФ могут передаваться на уровень муниципальных районов, и наоборот.
В целом по Российской Федерации на уровень муниципальных районов наибольшее количество поселений передает следующие вопросы местного значения:
- формирование и исполнение бюджетов поселений;
- организация библиотечного обслуживания населения;
- создание условий для организации досуга;
- обеспечение условий для развития на территории поселений физической культуры и массового спорта;
- утверждение генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки;
- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб;
- осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке;
- организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью.
Вместе с тем, такие вопросы как установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора городские и сельские поселения осуществляют самостоятельно.
Анализ опыта субъектов Российской Федерации по делегированию отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления позволили выделить основные проблемы и предложить механизмы их решения:
- необходимо определить номенклатуру государственных полномочий фактически исполняемых органами местного самоуправления и обеспечить соответствие порядка их передачи условиям части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации;
- целесообразно закрепить на федеральном уровне процедуру передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, общие принципы реализации переданных полномочий и порядок осуществления государственного контроля за их реализацией. Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» посвятила наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями отдельную главу. И впервые на федеральном уровне достаточно подробно закреплено: какими нормативными актами передаются отдельные государственные полномочия, каким органам местного самоуправления, какие положения должен содержать соответствующий закон, а также финансовые гарантии, ответственность и государственный контроль. Но в то же время отсутствует закрепление оснований (реальная способность, экономическое обоснование) для наделения полномочиями и процедуры, предшествующей принятию соответствующего закона о наделении отдельными государственными полномочиями (кто выступает инициатором наделения полномочиями, в какой орган и какие именно подаются решения и документы);
- следует разработать методику по определению нормативов бюджетных ассигнований, необходимых для реализации переданных отдельных государственных полномочий, а также направляемых на обеспечение решений, принятых органами государственной власти, исполнение которых возложено на органы местного самоуправления;
- требуется наделить муниципальные образования правом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобами на нарушения конституционных прав граждан.
Что касается проблем поселений. На сегодняшний день не решен вопрос обеспечения финансирования тех функций органов местного самоуправления, которые к ним по закону не относятся, но которые им решать необходимо (жилищные, земельные, градостроительные). К примеру, разработка генеральных планов, правил землепользования и застройки необходимы каждому муниципалитету, но эта работа требует больших финансовых затрат.
Предстоит провести также работу по приведению границ муниципальных образований в соответствие с требованиями земельного законодательства.
Очень часто поднимается вопрос формирования налоговой базы. Сегодня местные налоги составляют незначительную часть в местном бюджете. Таким образом, софинансирование из вышестоящих бюджетов ограничивает органы местного самоуправления в реализации собственных финансовых программ. Главы органов местного самоуправления предлагают пересмотреть нормативы отчисления от налогов в федеральный бюджет, в том числе НДФЛ.
Таким образом, вопреки замыслам законодательной реформы, самостоятельность и финансовая автономия муниципальных образований не обеспечены, муниципальные образования оказываются включенными в единую вертикаль исполнительной власти.
Местное самоуправление как элемент политической системы общества свидетельствует о том, что в России наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются местные интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Местное самоуправление в Российской Федерации сегодня - единая система самоорганизации и деятельности населения, состоящая из институтов прямой и представительной демократии. Этот вывод основан на том, что в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ "местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления". В развитие Конституции Федеральным законом "Об общих принципах:" предусмотрена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления, в частности, представительного органа местного самоуправления, состоящего из депутатов, избираемых на основе общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 14, 15). Вышесказанное дает основание утверждать следующее:
1. Принцип местного самоуправления признан Конституцией РФ и федеральным законодательством в качестве одной из основ конституционного строя, демократического института гражданского общества.
2. Конституцией РФ и федеральным законодательством право граждан на местное самоуправление гарантируется, что означает закрепление стабильных принципов организации местного самоуправления, самоорганизацию, самостоятельность в решении вопросов местного значения, невхождение в систему органов государственной власти, установление компетенции преимущественно законом и запрет на ее ограничение, право на судебную защиту местного самоуправления.
3. Граждане и органы местного самоуправления наделены правом самостоятельно, т.е. не находясь в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразуя свою деятельность при принятии решений только с законом, решать вопросы, отнесенные к их компетенции.
4. Местное самоуправление осуществляется под свою ответственность, что означает троякую ответственность - перед населением, перед физическими и юридическими лицами.
5. Деятельность местного самоуправления исходит из интересов населения соответствующего муниципального образования. Речь идет о гражданах, проживающих на территории муниципального образования и реализующих свое право осуществления местного самоуправления.