В парламентах ряда стран, в том числе и в России, создаются и комитеты, и комиссии. Чаще всего комитеты (комиссии) парламентов наделяются определенной компетенцией в той или иной сфере правового регулирования. Тогда их структура, для удобства осуществления парламентского контроля, в основном, соответствует структуре органов исполнительной власти.
В большинстве парламентов мира создаются постоянные комитеты или комиссии по бюджету, финансам, налогам и сборам, по иностранным делам, по обороне и безопасности, мандатные, регламентные.
Временные комиссии, как правило, создаются для проведения парламентских расследований - комиссии по расследованию, а также согласительные, специальные комиссии – для разработки какого-либо законопроекта или обсуждения и подготовки к слушанию в парламенте того или иного вопроса.
В странах англо-саксонской правовой системы как временные комитеты функционируют комитеты всей палаты. Если такой комитет создается, то в его состав входят все члены палаты общин, но заседания проходят по процедуре, принятой для заседаний комитетов, а не всей палаты. В этом случае вопросы обсуждаются комитетом (а фактически – всей палатой), но решения приниматься не могут.
Поскольку одна из палат Федерального Собрания РФ – Государственная Дума – призвана обеспечить представительство всех социальных слоев и групп населения, другая – представительство субъектов РФ, а парламент в целом конституируется как законодательный и представительный орган Российской Федерации, создание совместных комитетов в ряде случаев позволило бы при обсуждении вопросов учитывать мнение как представителей народа – депутатов Государственной Думы, так и представителей субъектов РФ – членов Совета Федерации. Дополнительным аргументом в пользу создания объединенных комитетов палат может служить то, что в российском парламенте обе палаты имеют ряд комитетов со сходным наименованием и полномочиями, фактически – одной и той же сферой деятельности, например, Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству; Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике и Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике; Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления и Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления; Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности и Комитет Государственной Думы по обороне, Комитет Государственной Думы по безопасности. Создание по некоторым вопросам объединенных комитетов, а также возможность проводить совместные заседания однородных комитетов, во многих случаях повысило бы профессионализм принимаемых решений.
С другой стороны, в законодательном процессе, когда законопроект обсуждается сначала в профильном комитете (комитетах) одной (так называемой нижней) палаты, а затем принятый закон – в профильном комитете или комиссии «верхней» палаты, осуществляется своего рода внутрипарламентский контроль за содержанием законопроекта, дополнительная «сдержка», препятствующая принятию непродуманных законов. Поэтому было бы целесообразно ввести практику создания объединенных комитетов обеих палат и проведения совместных заседаний комитетов обеих палат не в законодательном процессе, а при решении иных вопросов компетенции палат. Учитывая, что решения по вопросам ведения палат принимаются самими палатами, а на заседаниях комитетов вырабатываются фактически только соответствующие предложения, участие представителей обеих палат в совместных заседаниях не нарушило бы принцип разделенной компетенции палат Федерального Собрания.
Роль комитетов и комиссий трудно преувеличить. Палатам Федерального Собрания приходится решать огромное количество вопросов, связанных с реализацией предметов ведения палат в законодательном процессе. Если каждый такой вопрос без предварительной проработки и подготовки, изучения поступивших предложений (что происходит в комитетах и комиссиях) выносить на обсуждение столь широкой коллегии, как палата Федерального Собрания, то это привело бы к чрезмерному затягиванию решения вопроса и к снижению профессионализма, так как в комитет могут поступать предложения от каждого депутата, а выслушать каждого депутата при обсуждении в палате невозможно. Все поступившие предложения в комитете (комиссии) обсуждаются коллегиально, анализируются, обобщаются. Поэтому роль комитетов и комиссий в решении вопросов компетенции палат чрезвычайно велика. Во многих случаях палата только оформляет решение, фактически принятое комитетом или комиссией. Тем большее значение имеет порядок формирования комитетов и комиссий палат с точки зрения отражения в их составе представительной природы Федерального Собрания.
В Регламенте Государственной Думы (ст. 21) в настоящее время предусмотрено, что Государственная Дума образует комитеты, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты. В условиях формирования Государственной Думы по пропорциональной избирательной системе такой порядок создания комитетов палаты представляется справедливым и позволяет отразить представительный характер Думы и в составе комитетов. В случае принятия федерального закона о комитетах и комиссиях палат данная норма Регламента о формировании комитетов Государственной Думы могла бы быть закреплена и в законе. А в Регламенте можно было бы детально прописать процедуры подачи предложений от депутатских фракций и отдельных депутатов по составу комитетов, порядок их согласования, принятия решений.
В порядке формирования и определения компетенции комитетов Государственной Думы, комитетов и комиссий Совета Федерации усматривается много общих черт. Те и другие предварительно рассматривают законопроекты, готовят заключения по проектам законов и актов палат, организуют парламентские слушания. Общие черты имеются и в процедурах осуществления их деятельности. Как уже отмечалось, много общего в структурах комитетов палат, и они во многом соответствуют структуре федеральных органов исполнительной власти РФ. При этом количество комитетов Государственной Думы значительно превышает количество комитетов Совета Федерации.
Статус комитетов и комиссий Совета Федерации не различается, и трудно определить критерий, в соответствии с которым по тому или иному вопросу образован комитет или комиссия Совета Федерации.
Что касается Государственной Думы, которая в настоящее время образует из своего состава 29 комитетов и одну комиссию (Комиссия Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики), то Регламент палаты устанавливает некоторые различия в их порядке формирования и статусе. Так, Государственная Дума образует комитеты, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. В отношении комиссий такого требования не предусмотрено. В Регламенте палаты закреплена общая компетенция для всех комитетов, в том числе по вопросам внесения предложений по формированию проекта примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию и проекта календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц, а также предложений о включении законопроектов в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию; предварительного рассмотрения законопроектов и их подготовки к рассмотрению Государственной Думой; по подготовке проектов постановлений Государственной Думы и проектов документов, которые принимаются или утверждаются постановлениями Государственной Думы и т. д.
Сфера полномочий единственной комиссии Государственной Думы определена конкретно для данной комиссии: в соответствии с Регламентом для подготовки к рассмотрению палатой вопросов о досрочном прекращении полномочий депутатов Государственной Думы, вопросов о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности по представлению Генерального прокурора Российской Федерации и вопросов, связанных с нарушениями депутатской этики, Государственная Дума на срок полномочий Государственной Думы данного созыва образует Комиссию Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики.
Комиссия, в части обеспечения своей деятельности, имеет статус комитета Государственной Думы. Как усматривается из положений Регламента, статус комитетов и комиссии совпадает только в части обеспечения своей деятельности. Кроме того, по Регламенту комиссии образуются в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и Регламентом палаты. В отношении комитетов такого указания нет. Если комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности, то для комиссии такого права не предусмотрено.
Образованию, составу и порядку работы комитетов посвящены статьи 19 - 25 Регламента Государственной Думы, статьи 26 – 29 – комитетам и комиссиям, статья 30 устанавливает возможность создания комиссий, ст. 31 посвящена Комиссии Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики и закрепляет цели, порядок ее образования, срок полномочий. Если в отношении комитетов Регламент устанавливает общие функции, то Комиссия имеет собственные функции. Но порядок ее образования, срок полномочий и статус практически не отличается от комитетов.