Анализируя нормы регламентов обеих палат Федерального Собрания РФ, следует отметить и такое различие между комитетами и комиссиями: если комитеты создаются как постоянно действующие органы, то комиссии могут быть как постоянными, так и временными. Так, в соответствии с Регламентом «верхней» палаты Совет Федерации образует комитеты Совета Федерации из числа членов палаты. Комитеты Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты. Совет Федерации образует постоянные комиссии и может создавать временные комиссии из числа членов палаты. Постоянные комиссии Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты.
Кроме того, объединенные комитеты не создаются, а комиссии могут включать представителей обеих палат, предусмотрена возможность создания согласительных комиссий, например, действующая Парламентская комиссия по расследованию событий 1 сентября 2004 г. в г. Беслане.
Каждый депутат Государственной Думы обязан состоять в одном из комитетов. Это положение вполне соответствует представительной природе парламента и его органов. Учитывая важность роли комитетов в деятельности палаты и пропорциональную избирательную систему выборов депутатов Думы, порядок формирования комитетов представляется вполне логичным. В отношении комиссии такое правило отсутствует, в Государственной Думе при наличии всего одной комиссии его невозможно было бы осуществить.
По Регламенту Совета Федерации каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации, обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации. Член Совета Федерации может быть членом одного комитета и не более двух комиссий палаты. Анализируя данную норму, можно придти к выводу, что нормы Регламента палаты о составе комитетов направлены на обеспечение пропорционального представительства субъектов РФ в составе комитетов, но не комиссий палаты, в том числе постоянных комиссий. Учитывая равный статус комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, данные требования к формированию этих органов представляются не совсем логичными. Видимо, более целесообразным было бы преобразовать постоянные комиссии в комитеты, тем более, что для этого фактически надо только изменить название.
Исходя из того, что одна из главных функций Совета Федерации состоит в представительстве субъектов РФ, и учитывая, что в составе практически каждого комитета Государственной Думы можно обеспечить представительство различных партийных фракций, в Совете Федерации не представляется реальным обеспечить в составе каждого комитета представительство от каждого из 88 субъектов РФ. В то же время в составе комитетов Совета Федерации можно попытаться обеспечить представительство групп субъектов РФ, близких по географическому положению, граничащих между собой и имеющих некоторые общие характеристики, общие экономические и иные интересы. За основу такого деления субъектов РФ на группы можно взять федеральные округа, тем более, что в федеральных округах действуют представители Президента РФ, созданы территориальные структуры ряда федеральных органов исполнительной власти, которые решают общие для субъектов данного федерального округа задачи.
Как видим, комитеты и комиссии палат наделены многими общими чертами, но имеются и некоторые существенные различия в их статусе. Статус комитетов палат представляется более стабильным.
В части установления элементов статуса комитетов и комиссий представляется целесообразным установить дефиниции, определяющие их статус, но учитывая, что Регламенты в общепринятом понимании являются актами процедурного характера, статусные нормы целесообразно было бы установить в федеральном законе.
Следовало бы также разграничить статус комитетов и комиссий палат. Комитеты Совета Федерации и Государственной Думы можно определить как вспомогательные органы палат Федерального Собрания, создаваемые путем пропорционального представительства членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы для осуществления конституционных полномочий палат в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «О комитетах и комиссиях палат Федерального Собрания Российской Федерации», и действующие в соответствии с процедурами, установленными регламентами палат.
Правовое закрепление статуса комитетов и комиссий, их перечня, порядка формирования, функций и полномочий на более высоком – законодательном уровне послужило бы стабилизации их положения и способствовало бы уменьшению возможности «политических игр», связанных с определением количества комитетов и комиссий, их состава, большего или меньшего представительства тех или иных политических сил в составе «влиятельных» комитетов.
В научной литературе при обсуждении вопросов, связанных с необходимостью возрастания роли комитетов и комиссий палат, стабилизации их положения в деятельности представительных учреждений выдвигается ряд предложений. Одно из них – принятие федерального конституционного закона, регулирующего деятельность Федерального Собрания РФ и закрепления в нем статуса, количества, порядка формирования и функций комитетов и комиссий палат российского парламента.
По мнению А.С. Автономова, неоднократно высказывавшегося за принятие Федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации», принятие такого закона позволит приступить к разработке других новых конституционных законов, развивающих статус иных высших органов государственной власти, в том числе и статус Федерального Собрания (парламента Российской Федерации). Этот процесс, как считает ученый, должен идти в рамках формирования конституционного блока, состоящего из Конституции РФ и ряда федеральных конституционных законов о высших органах государственной власти в России[8]. Придание комитетам и комиссиям палат правового статуса, определенного законом такого уровня как федеральный конституционный, безусловно, способствовало бы стабильности их положения, определяло бы их взаимоотношения с иными государственными органами, позволило бы более четко определить их функции в законодательном процессе и при решении иных вопросов компетенции палат. Но принятие данного федерального конституционного закона, равно как и федеральных конституционных законов по иным вопросам, прямо не указанным в Конституции, противоречит конституционным установлениям.
Представляется, что комитеты и комиссии как органы палат Федерального Собрания должны иметь стабильный правовой статус, определенный федеральным законом. Такая необходимость вызывается, прежде всего тем, что в порядке формирования этих органов должна выражаться представительная природа парламента.
Современные исследователи проблем парламентаризма, в частности, А.П. Любимов, обращают внимание на возрастающее значение организации информационно-аналитической работы в комитетах палат Федерального Собрания РФ. Эта деятельность не формализована, и в силу этого в каждом комитете имеется свой специфический подход. Совершенствование правового и информационного обеспечения деятельности комитетов на основе информатизации является одним из важных направлений эффективности законотворчества. Применение правовых инструментов и компьютерных технологий обеспечивает возможность повышения «пропускной способности» законодательного органа, так как сокращаются затраты времени на подготовку законопроектов, создаются условия для организации более широкого доступа к текстам законопроектов на этапе их обсуждения, повышается управляемость законодательным процессом на основе мониторинга и других современных технологий. Дальнейшее развитие сферы применения информационных технологий в подразделениях палат российского парламента, внедрение новых и совершенствование действующих информационных систем, безусловно, повысит эффективность работы комитетов и комиссий, а значит – российского парламента в целом.
Изучая работу комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ на современном этапе, можно отметить такую тенденцию как расширение спектра их функций, выход за рамки внутрипарламентской деятельности. Так, в работе комиссий парламентов разных стран, в том числе России, появилась практика создания межпарламентских рабочих комиссий. В современном постоянно интегрирующемся мире важное значение имеет взаимодействие не только различных комитетов и комиссий палаты парламента, комитетов и комиссий разных палат внутри парламента той или иной страны, но и комитетов и комиссий парламентов разных стран, способствующее межпарламентскому, а значит и международному сотрудничеству, способствующему совместному решению различными странами глобальных проблем человечества.
4.3.9. КОМИТЕТЫ И КОМИССИИ ПАЛАТЫ
Часть 5 ст. 101 Конституции содержит норму о Счетной
палате -контрольном органе, формируемом Советом Федера-
ции и Государственной Думой. В феврале 1995 г. вступил
в силу Федеральный закон "О Счетной палате Российской
Федерации", который подробно регулирует ее деятель-
ность. ..Счетная палата осуществляет контроль за испол-
нением федерального бюджета и с этих позиций
вправе проводить проверку любого государственного
органа, финансируемого за счет федерального бюджета (в
том числе и по запросам, поступающим из Совета Федера-
ции и Государственной Думы). Счетная палата дает также
общую оценку исполнения федерального бюджета.
Согласно ст. 2 указанного Федерального закона, Счет-