Впоследствии Федеральным законом от 16 декабря 2004 г.[21] 160-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» стало предусматриваться, что полномочия сенатора могут быть досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение).
Следующим шагом стало закрепление в правовых нормах порядка отстранения от должности руководителей регионов и роспуска законодательных собраний, принимающих акты, идущие вразрез с федеральными. Речь идет о внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г.[22] 184-ФЗ, в ст. 3.1 и 29.1 которого появились пункты о порядке и основаниях отрешения Президентом РФ от должности высшего должностного лица субъекта РФ и о порядке и основаниях роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.[23] Затем этот курс был перенесен на муниципальный уровень. Глава муниципального образования (выборное должностное лицо) отстраняется от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ.[24]
Дальнейшим направлением реформ центра явилось распределение компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти в рамках их совместной компетенции. Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» образована специальная комиссия, результатом работы которой стало принятие ряда федеральных законов, закрепивших концепцию разграничения компетенции между федеральным центром и регионами.[25]
У федерального центра появилась возможность посредством принятия федеральных законов или внесения изменений и дополнений в уже действующие федеральные законы расширять или сужать компетенцию субъектов федерации. Это привело к концентрации полномочий на федеральном уровне, вплоть до исключения из компетенции регионов целых групп общественных отношений, отнесенных Конституцией к совместному ведению.[26]
В итоге в ходе федеральной реформы было положено начало стабилизации законодательной базы федеративных отношений, осуществлено более четкое разграничение полномочий между центром и субъектами федерации, определено бюджетное обеспечение их реализации. Но при этом в ходе укрепления вертикали власти в 2000-2003 гг. произошло, как представляется, избыточное усиление централизации, была нарушена ее мера, изменился баланс сил между центром и регионами в пользу центра.
Седьмой этап (с сентября 2004 г. по настоящее время) - дальнейшая централизация и унитаризация. Наиболее активная стадия преобразований началась осенью 2004 г. Она была связана с принятием пакета президентских законопроектов по переходу к новому порядку избрания глав субъектов федерации, а также с усилением пропорционального элемента в формировании законодательных органов субъектов федерации.
Федеральный закон 159-ФЗ от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав к права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» закрепил порядок наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ.[27]
Эта мера не соотносится с принципами федеративного устройства государства. С отменой прямых выборов глав субъектов РФ произошло сужение избирательных прав граждан, утрачиваются федеративные начала и формируется модель унитарного государства и т. п.
Федеральный закон 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» подписан 31 декабря 2005 г.[28] Вносимые им изменения в ряд законодательных актов предусматривали передачу органам власти субъектов федерации значительной части соответствующих полномочий или возможность их участия в осуществлении отдельных полномочий федерации по предметам совместного ведения.
Однако проведенный анализ положений этого закона показал неадекватность многих из них, а также неотработанность механизма реализации новой схемы разграничения компетенции. С точки зрения совершенствования федеративных отношений общий итог трудно считать сколько-нибудь результативным. Не была создана сбалансированная схема взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов, не удалось преодолеть отстраненность субъектов федерации от реализации еще ранее закрепленных за ними полномочий.
Следует упомянуть и о подписанном Президентом РФ 29 декабря 2006 г. Федеральном законе 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».[29] Всего таких актов оказалось двадцать шесть. Осуществление ряда полномочий федерации, в том числе в сфере образования, охраны здоровья, занятости населения, охраны памятников истории и культуры народов РФ, передавалось органам власти субъектов РФ. При этом соответствующий федеральный орган исполнительной власти наделялся правом согласовывать структуру органов исполнительной власти, назначать и отстранять от должности руководителей и должностных лиц органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих эти полномочия. Таким образом, можно говорить о формировании жесткой системы контроля федерального центра за осуществлением данных полномочий субъектами РФ.
В рассматриваемых хронологических рамках развитие российского федерализма носило волнообразный характер, имело свои пики подъема и спада децентрализации и централизации власти и управления. На каждом из этапов эволюции была или избыточная децентрализация, или избыточная централизация. Однако ни на одном из них концептуально не осмысливалась и не решалась задача достижения их оптимального сочетания.
Исследование развития российского федерализма показывает, что формирование эффективной модели федеративного устройства предполагает, во-первых, системный подход к осмыслению и решению этой задачи, во-вторых, ориентацию различных уровней власти на взаимодействие и поиск компромиссов в рамках равноправного диалога и, в-третьих, взаимное стремление федерального центра и субъектов федерации к обеспечению оптимального сочетания принципов централизации и децентрализации власти.
2.2Проблемы федеративного устройства Российской Федерации и возможные пути их решения.
При анализе России, как федерации следует признать, что не все признаки федеративного государства, даже конституционно закрепленные, в Российской Федерации воплощены в полной мере. Многие считают Россию сегодня полуфедерацией. Они отмечают широкое присутствие унитаризма и конфедерализма. Среди проблем, нерешенность которых тормозит становление федерализма, можно назвать расширение асимметрии Российской Федерации и принципа неравноправия, нерешенность вопросов разграничения предметов ведения и полномочий и отсутствие действенного механизма публично-правовой ответственности.
Усилия российских государственных деятелей, политиков, законодателей должны быть направлены на то, чтобы Россия приобретала больше общих черт с классическими федерациями, в том числе в вопросах организации федеральной власти, распределения полномочий между центром и субъектами, регулирования статуса членов, учета их прав и законных интересов.
Федерализм имеет собственные и неотъемлемые принципы организации и функционирования. Для успешного развития системы федеративных отношений в государстве необходимым условием является соблюдение большинства из них.[30]
Я попытаюсь проанализировать проблемы реализации некоторых основополагающих принципов федерализма в Российской Федерации и показать, каким образом данные принципы федерализма могли бы быть реализованы при строительстве истинного федерализма в нашей стране.
1.Добровольность образования единого государства и равноправие субъектов федерации в отношении федеральной власти и между собой.
В России федерация была образована «сверху»: субъекты выделялись на ее территории с последующим их утверждением федерацией. В Российской Федерации субъекты обладают наименьшими правами по сравнению с классическими федерациями, где субъекты пользуются широкими полномочиями. Только положение российских республик приближается к общепринятому положению субъектов федераций, тогда как положение краев, областей, автономных образований пока отличается в сторону уменьшенных полномочий. Таким образом, названный принцип в Российской Федерации не реализован. Весь договорно- конституционный процесс возникновения новой федерации должен идти снизу вверх: не центр расширяет права субъектов федерации, а они вручают их центру; субъекты федерации выступают источником образования федерации и ее суверенитета.