Однако несогласованность действий различных органов государственной и муниципальной власти может привести к тому, что в течение некоторого времени финансирование в соответствии с новыми принципами будет затруднено по причине неотработанности порядка, непринятия всех нужных документов и т. п., чего опасаются руководители многих бюджетных учреждений, которым предстоит изменение типа на автономные учреждения. Тем не менее, следует отметить, что переход к финансированию по заданию планируется для всех учреждений. Таким образом, и бюджетные учреждения точно так же столкнутся с тем, что необходимо будет осваивать новый порядок финансирования и приспосабливаться к работе в изменившихся условиях.
Очень часто высказывается опасение, что автономному учреждению не будут давать заданий и финансировать их выполнение по окончании переходного периода, в течение которого финансирование не может быть уменьшено.
Здесь следует заметить, что переход в автономные учреждения не должен рассматриваться как попытка государства снять с себя обязанности по финансированию образования, и, как показывает практика, на данный момент государственные органы не ставят перед собой такой задачи. Более того, для автономных учреждений открываются новые возможности финансирования, например, финансирование программ их развития (такое финансирование стратегического развития учреждения не предусмотрено для бюджетных учреждений прямо, для автономных же – оговорено в законе).
В этом смысле автономные и бюджетные учреждения оказываются в одинаковом положении: оба рискуют не получить государственного или муниципального задания. В ряде регионов распределение задания уже осуществляется на конкурсной основе (что соответствует государственной политике в области финансирования образования), и к конкурсу допущены все ОУ, в т. ч. и частные. Любое учреждение рискует не получить задания в прежнем объеме, если предоставляемые им образовательные услуги не устраивают учредителя либо есть иные учреждения, предоставляющие более качественные услуги. Бюджетное учреждение после практической реализации данных подходов будет находиться в том же положении, что и автономное. В обязанности учредителя не входит финансировать задание бюджетному учреждению на сложившемся уровне.
В связи с этим рассмотрение перехода в автономные учреждения с точки зрения такого риска представляется нам недопониманием тех изменений, которые ожидают всю сферу образования в целом: того, что и бюджетные учреждения также будут финансироваться по-новому, следовательно, будут нести те же риски.
Часто представители администраций ОУ высказывают предположения о том, что переход в автономные учреждения задуман как инструмент, позволяющий в конечном итоге продать имущество учреждений коммерческим юридическим лицам. У учреждений имеется достаточное количество ликвидного имущества, в первую очередь недвижимость, и директора опасаются, что перевод в автономные учреждения нужен для того, чтобы, прекратив финансировать учреждение и накопив тем самым его долги, учредитель мог продать это имущество.
Данные опасения надуманны по следующим основаниям. Во-первых, продать имущество учреждения учредитель может, лишь изъяв его из оперативного управления учреждения. Такое изъятие возможно только при соблюдении ограничений, установленных гражданским законодательством, в частности, учредитель должен иметь возможность доказать, что имущество не используется (является излишним) или используется не по назначению. Во-вторых, при взыскании по долгам недвижимое и особо ценное движимое имущество, переданное учредителем либо приобретенное за счет его средств, забронировано от взыскания, т. е.не может быть продано для того, чтобы рассчитаться за долги.
Кроме того, банкротство учреждения невозможно в соответствии с законом, следовательно, и продажи имущества за долги в ходе процедуры принудительной ликвидации также быть не может. В этом смысле неуместны аналогии со скрытой приватизацией государственных предприятий начала девяностых годов, когда для предприятия преднамеренно создавался фиктивный долг, затем проводилась процедура банкротства и приобретение имущества заинтересованными лицами. Законодательство об автономных учреждениях не содержит возможностей для реализации такой схемы.
После объяснения этих моментов обычно возникает вопрос, а почему бы учредителю тогда просто не ликвидировать автономное учреждение и не продать его имущество. Ответ на него также не предполагает, что указанный риск действительно повышается для автономных учреждений. Да, конечно, ликвидация учреждения возможна. Однако принятие такого решения никак не зависит от типа учреждения, ликвидировано может быть и бюджетное, и автономное учреждение, смена типа никак не увеличивает и не уменьшает такой риск.
Существует также риск банкротства кредитной организации. Данный риск должен быть рассмотрен как существенный и требующий внимания. Действительно, счета в кредитных организациях отличаются от казначейских, в т. ч. и тем, что кредитная организация может обанкротиться. Не следует забывать и о том, что работают кредитные организации по-разному, и с их стороны возможны незаконные, недобросовестные действия в отношении средств на счетах автономных учреждений, мошенничество.
В связи с этим необходимо тщательно оценивать кредитную организацию, выбирать надежные, вызывающие доверие банки. Выбор кредитной организации должен производиться осознанно и вдумчиво. Могут быть и иные способы минимизации данного риска, например, страхование вкладов.
Риск утраты имущества также является реальным. Однако следует отметить, что любой владелец имущества, в т. ч. и автономное, и бюджетное учреждение, обладающие имуществом на праве оперативного управления, могут потерять данное имущество по причине его гибели. Смена типа учреждения данный риск не повышает и не понижает. Для минимизации рисков возможно, например, страхование имущества.
Риск потери дополнительных льгот, преимуществ учреждением и работниками.
необходимо оценивать применительно к каждой конкретной установленной законодательством льготе для учреждения и его сотрудников, будь то налоговые льготы, социальные льготы, предоставляемые пенсионным и трудовым законодательством преимущества и т. п.
Те льготы, которые установлены как льгота для "образовательного учреждения" или для работника "образовательного учреждения", сохранятся за автономным учреждением и его работниками в полной мере. Для этого не требуется принятие никаких дополнительных норм, изменения законодательства и т. п. Право же на те льготы, которые установлены именно для бюджетных учреждений (к примеру, льготные тарифы на оплату коммунальных услуг), со сменой типа на автономное учреждение будет учреждением утеряно, если только не будут внесены соответствующие изменения в законодательство о льготах и формулировка не будет скорректирована.
Однако следует отметить, что большинство льгот сформулированы как льготы любому ОУ, а не только бюджетному учреждению, и в этом смысле автоматически распространяются на автономные учреждения.
На наш взгляд, основным риском перехода в автономные учреждения является неготовность сотрудников учреждения, и в первую очередь его руководства, к работе в новых условиях. Большая степень свободы предполагает наличие навыков руководства учреждением в новых условиях. Фактически уровень экономических и правовых знаний администрации недостаточен, управленческие навыки не позволяют работать в рыночных условиях с максимально возможной эффективностью. Когда речь идет о бюджетных учреждениях, этот недостаток менее заметен, поскольку у администрации не так много возможностей. Если же такие возможности расширяются, а с ними появляются и новые риски, очевидными становятся такие недостатки административной работы, как: неготовность к эффективному использованию ресурсов учреждения; неумение использовать инструменты минимизации рисков; неготовность по-новому выстраивать отношения с государственными органами, юридическими и физическими лицами, грамотно и осознанно проявлять инициативу, активность. Необходимо стратегическое планирование развития ОУ, постановка новых целей и задач, которые позволят выйти на новый уровень качества образования, и, следовательно, на новые конкурентные позиции, а не просто ведение обычной деятельности и решение текущих вопросов.
Таким образом, смена типа ОУ на автономное учреждение предполагает новые, более высокие требования к уровню и качеству управленческой работы в учреждении. К сожалению, не всегда администрация соответствует таким требованиям.
В заключение отметим, что возможность выбора типа учреждения не безусловна. Учреждение, несомненно, имеет возможность повлиять на такой выбор, поскольку, в соответствии с законодательством, без согласия самого ОУ перевод его в автономное учреждение невозможен. Учреждение должно либо само инициировать процесс смены типа ОУ, либо дать на это согласие.
С другой стороны, без согласия учредителя перейти в автономное учреждение также невозможно. Учредитель должен принять ряд нормативных правовых актов, регулирующих вопросы перехода, и разработать документы, в соответствии с которыми будет определяться и финансироваться государственное (муниципальное) задание автономным учреждениям. Кроме того, решение о смене типа учреждения принимается учредителем. Порядок перехода в автономные учреждения требует отдельного рассмотрения, тем более что уже накоплен значительный региональный опыт.