Изучение основных изменений организационно-правовых форм образовательных учреждений (стр. 4 из 5)
4. Каковы подходы в определении нормативов бюджетного финансирования общего образования и как они отражают качество оказываемых ОУ образовательных услуг?
Дело в том, что результативность общего образования может быть предметом достаточно отсроченным во времени по предъявлению результата. Результаты же каждой образовательной ступени общеобразовательной школы описываются традиционно внутрипедагогическим языком, что не позволяет сделать эту результативность инвестиционным показателем для нормативного бюджетирования согласно качеству бюджетной услуги и софинансирования общего образования в части дополнительных образовательных услуг со стороны внешнего заказчика (родители, потенциальные работодатели и др.).
Таким образом, без чёткого подхода к пониманию результативности и качества общего образования сложно говорить о формировании института внешнего заказчика, и наоборот. В таких условиях неразрешённость этих вопросов не позволяет повысить инвестиционную привлекательность общего образования, что в свою очередь в ещё большей степени усугубляет кризис системы общего образования.
В то же время, только создание конкурентной среды в сфере общего образования позволит найти пути выхода из кризиса. Конкурентная среда вне финансово-хозяйственной самостоятельности ОУ практически не возможна. Требуются иные организационно-правовые формы, которые позволят ряду учреждений общего образования, взяв на себя всю полноту ответственности, участвовать в конкурсном распределении бюджетных средств, привлекать внебюджетные средства и самостоятельно и гибко планировать реализацию и тех, и других с точки зрения повышения качества образовательных услуг.
На данный момент ярким показателем того, что достаточно большое количество общеобразовательных учреждений стремятся к получению финансово-хозяйственной самостоятельности является становление вокруг школ некоммерческих партнёрств и организаций, создаваемых профессиональными и родительскими сообществами. Ожидания, которые имеются в сфере общего образования в части ведения финансово-хозяйственной деятельности в ряде инновационных школ, прямо противоположны тенденциям централизации, которые наметились в последние несколько лет в связи с принятием ряда Федеральных и региональных законов.
Моделей перехода ОУ в АУ, представленные в данных методических материалах, фиксируют преимущества перехода в двух форматах:
· Описание преимуществ;
· Разворачивание механизмов достижения этих преимуществ в модельном виде.
Среди преимуществ можно явно выделить две группы:
1. Расширение границ самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности.
o Расширение бюджета образовательной организации, т.е. возможность получения не только государственного (муниципального) заказа на образование, но и привлечение дополнительных инвестиций.
o В связи с переходом от финансирования учреждения к закупке за счет бюджета конкретных образовательных услуг, а также возможным расширением бюджета АУ путем реализации услуг непосредственно населению, организация получит большую финансовую самостоятельность.
2. Расширение «пределов» общего образования.
o Возможность реализации нетиповых основных и дополнительных образовательных (как государственных так и авторских) программ как через конкурсные механизмы заказа так и непосредственно населению (родителям) через индивидуальный договор.
o Возможность формирования штатного расписания вне типовых положений и тарифных коэффициентов.
o Возможность иметь в штате не только преподавателей-предметников но и специалистов осуществляющих специфическую деятельность в рамках нетиповых образовательных программ (рефлексологи, тьюторы, проектировщики, навигаторы и т.д.)
o Создание условий для саморазвития учащихся согласно индивидуальным образовательным траекториям. Результат учения не только «Знания. Умения. Навыки.», но и «Портфолио» в рамках каждого направления АУ, расширение человеческого капитала будущего выпускника.
Разворачивание же механизмов достижения преимуществ, которые предоставляет переход ОУ в АУ представляется в трёх основных направлениях:
· подходы к расчёту бюджета образовательной организации (нормативно-подушевое финансирование, программно-целевое инвестирование средств на конкурсной основе);
· разворачивание механизмов муниципального и внешнего заказа;
· варианты дифференциации заработной платы работников АУ.
Инвестиционный подход в финансировании образования возможен с появлением механизмов распределения бюджетных средств на реализацию образовательных программ каждой образовательной ступени. Таким механизмом может стать система государственного (регионального, муниципального) заказа и гражданского заказа. Заказчиками в этих случаях будут являться органы исполнительной власти и гражданские институты (или конкретные граждане) соответственно.
Важно отметить, что заказ закрепляется специальным договором, на основании которого организация оказывает образовательные услуги в рамках заявленных программ.
В ситуации конкурсного распределения бюджетных средств возрастает роль гражданских институтов, осуществляющих экспертные функции и функции внешнего заказчика. Наиболее логичным было бы формирование института попечительства на муниципальном и региональном уровнях.
Основной функцией Союза попечителей муниципалитета становится участие в формировании муниципального заказа на образовательные услуги (закреплённые в образовательных программах каждой образовательной ступени). Союз попечителей становится и своеобразным переговорщиком с властью в интересах образования, и прямым заказчиком, показывающим, какого типа, уровня, объёма, направленности программы являются наиболее востребованными родительским сообществом и сообществом работодателей.
Социально-экономические риски, которые должно учитывать образовательное учреждение при переходе в АУ весьма разнообразны, но могут быть условно отнесены к трём основным тематикам:
1. Сложение с учредителя субсидиарной ответственности, принятие этой ответственности самой организацией, работа в рамках норм Гражданского Кодекса (ГК) в части ответственности по обязательствам.
2. Вопросы наделения организации собственностью, оценка и процедуры передачи этой собственности, формы передачи.
3. Обеспечение социальных гарантий педагогических работников и соблюдение конституционных прав граждан на обучение.
Переговоры с властью напрямую и через общественных переговорщиков (например, Попечительские советы ОУ) является ведущим механизмом избежания рисков, при реализации моделей перехода ОУ в АУ.
Субсидиарная ответственность
Вопрос о субсидиарной ответственности, которую в связи с переходом в статус организации учредитель с себя слагает – один из самых остро обсуждаемых в связи с обсуждением закона об АУ в сфере образования. В существующей системе бюджетирования ОУ, конечно же, риск взять на себя ответственность очень велик. Учитывая неповоротливость и избирательность финансовых механизмов в образовании с большой долей вероятности можно было бы предположить, что затея с организацией – очень рисковое предприятие. И данный факт не имеет смысл оспаривать.
В инновационных моделях по переходу в статус организации (см. приложение) явно прослеживается тенденция уравновешивания этого риска путём придания большего веса управляющему (попечительскому) совету, посредством которого учредитель и общественность сможет разделить бремя ответственности в принятии непростых и нетиповых решений с руководством школы.
Формат решения вопроса об уравновешивании рисков собственной субсидиарной ответственности в организации – фиксация нормативных актов об управляющем совете и его функционале. Эти нормативные положения выводятся отдельными положениями устава организации (АУ) или фиксируются в специальных положениях по организации.
В моделях перехода ОУ к новым организационно-правовым формам (см. приложения) общий подход к вопросам связанным с собственностью фактически блокирует правомерность тезиса о том, что переход в статус организации – есть скрытая приватизация образования. Фактически, действуя в рамках существующего законодательства, возможно решение вопроса о собственности в трёх вариантах: безвозмездное пользование, оперативное управление, передача в собственность организации. То есть муниципалитет имеет возможность регулировать вопросы с сохранением муниципальной собственности, не подвергая её риску в случае наступления ситуаций, связанных с выплатой долговых обязательств организации. Конкретные варианты и алгоритмы действий руководителей ОУ и структур муниципалитета отражены в моделях (см. приложения).
Итак, если муниципальная собственность передаётся в собственность АУ, то эта собственность действительно условно попадает в зону риска, так как этим имуществом с момента своего образования АУ станет отвечать по своим обязательствам. Но имеется три очень важных момента, которые сводят этот риск к нулю:
1. Сделки, стоимость которых превышает определённый процент от общего баланса АУ происходят под контролем учредителя – то есть муниципалитета.
2. После ответа по своим обязательствам в случае банкротства АУ всё имущество АУ учредителем может быть направлено на образовательные цели (например, на открытие новой АУ или нового ОУ).
3. Во избежание риска муниципальной собственностью учредитель может наделить АУ муниципальной собственностью на правах безвозмездного пользования, что пресекает возможность использования этого имущества в случае наступления ответственности АУ по долговым обязательствам.