Согласно Конституции России, все шесть типов субъектов федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа имеют равные права, но реально каждый из субъектов Федерации выстроил собственную модель взаимоотношений с центром и закрепил ее двусторонними договорами, стремясь зафиксировать как можно большую передачу полномочий. В результате разноуровневость Федерации возросла, позиции центра ослабли, отчетливо проявились дезинтеграционные тенденции в правовом, экономическом, информационном пространстве страны.
В 1993-1994 гг. была проведена радикальная реформа межбюджетных отношений. Впервые в российской практике были установлены единые (за исключением Татарстана, Башкортостана и Якутии) нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки регионов, из которого трансферты стали распределяться на основе единой формулы, В результате в структуре консолидированного бюджета РФ доля регионов удвоилась, превысив к середине 90-х гг. 50%, финансовая база региональной власти окреп)
Второй этап, с 1996 по 1999 гг., характеризуется дальнейшим укреплением политической и экономической власти региональных элит, расцветом сепаратизма и возникновением реальной угрозы территориальной целостности российского государства.
В 1996 г. были проведены выборы губернаторов, и регионы в лице губернаторов получили значительную независимость от центра. Одновременно на местах возникла гипертрофированная исполнительная власть с единоличным лидером во главе. Усилились позиции межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Восемь глав региональных ассоциаций вошли в Президиум правительства РФ.
В бюджетно-финансовой сфере баланс сил между Центром и регионами в основном сохранялся. Однако в 1996 г. взяла вверх тенденция к индивидуальным согласованиям размера трансфертов. Поэтому в 1998 г. правительством России была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений на 1999-2001 гг.
Попытки Москвы сократить налоговую базу регионов, уменьшить прямые трансферты в 1998 г. не увенчались успехом. Вместе с тем, имело место необоснованное изъятие доходов региональных бюджетов за счет изменения налогового законодательства. Например, в ноябре 1998 г. регионы понесли потери в результате образования торгового дома РАО «Газпром». Так бюджетные потери Екатеринбурга составили 10% от налоговых доходов города, Нижегородской области – более 400 млрд. руб. По мнению глав многих регионов РФ, такое изменение налоговой базы противоречило закону о бюджетном устройстве России.
Одновременно лидерам регионов-доноров не удалось перенести преимущественное решение налоговобюджетных проблем из правительства в Совет Федерации. В системе межбюджетных отношений достаточно четко прослеживалась тенденция к увеличению доли расходных полномочий бюджетов субъектов Федерации, наряду с сокращением их доли в распределении налогового потенциала страны.
В России на втором этапе сложились все условия для развития сепаратизма: многонациональность государства, экономическое неблагополучие, неравенство регионов в отношениях с центром, несовершенство политико-административного деления РФ, географическая удаленность регионов.19 Импульсом дезинтеграции стал кризис государственности, укрепление местных элит. В итоге к началу 1999 г. Россия вступила в кризисный период развития сложившейся к тому времени конституционно-договорной Федерации.
Третий этап начался с середины 1999 г. и продолжается по настоящее время. Характеризуется усилением центра; укреплением руководства федеральных ведомств в субъектах Федерации; сменой ряда представителей Президента в регионах; выводом федеральных служащих из-под контроля региональных властей; ужесточением контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета в регионах с помощью отделений Федерального казначейства РФ; принятием Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации». Конституционный суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ суверенитет субъекта Федерации.
В целях административного обеспечения верховенства федеральных законов создано семь федеральных округов. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. на полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе возложены функции контроля за исполнением федеральных законов; координации деятельности федеральных органов в федеральных округах; анализа деятельности правоохранительных органов; организации согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Изменился порядок формирования Совета Федерации, при котором роль губернаторов в решении общенациональных проблем снизилась. Создание Государственного Совета как совещательного органа пока не компенсировало потери статуса региональных лидеров. Губернаторы выведены из большой политики и должны по логике Центра сосредоточиться исключительно на решении экономических проблем своих регионов и поиске внутренних источников регионального дохода. Одновременно Президент РФ получил право снимать руководителей регионов, что должно вынудить их административно подчиняться структурам федерального Центра.
По сути, завершился процесс заключения договоров о разграничении полномочий центра с субъектами Федерации. Договоры изначально выступали временной мерой и результатом политического компромисса. По мнению руководителей ряда областей, краев, договорный порядок разграничения компетенции федерального центра и субъектов РФ доказал свое несовершенство. Вместе с тем, руководство Башкортостана, Татарстана, Свердловской области считает договорную форму отношений с федеральным центром оптимальной и выступают за пролонгацию действующих и подписание новых соглашений в различных сферах деятельности исполнительной власти.
Налоговый кодекс РФ не уравновешивает интересы центра и регионов и перераспределяет бюджетные ресурсы в пользу центра. В 2001 г. федеральный бюджет концентрировал 70% доходов, поступающих в бюджетную систему страны, против примерно 50% в 2000 г. Централизация финансовых ресурсов обосновывается необходимостью гарантирования всем гражданам России равных гражданских и социальных прав независимо от региона проживания.
Получил популярность тезис о «губернизации» России или создании 8-10 укрупненных регионов вместо существующих 89 субъектов РФ.
Современная цель трансформации федеративных отношений перекликается со стратегией российского Президента вернуть стране статус сверхдержавы. Президент РФ В.Путин считает, что: «Россия нуждается в сильной государственной власти и должна иметь ее. Сильная государственная власть в России – это демократическое, правовое, дееспособное федеративное государство»
Можно выделить четыре сценария в институциональной модернизации РФ.
Сценарий 1. Унитарное государство. В данном сценарии основное внимание будет сосредоточено на укреплении вертикали исполнительной власти, регламентации взаимоотношений трех уровней власти: местного самоуправления, субъектов РФ, федерального центра, уменьшению финансовой базы регионов в пользу федерального бюджета. При этом последует отказ от выборности губернаторов и глав местного самоуправления и полное административное и экономическое подчинение нижестоящих уровней власти вышестоящим, централизация управления по типу, существовавшему в бывшем СССР. Данный сценарий представляется мало реализуемым, гражданское общество и рыночные отношения достигли зрелости, позволяющей регионам противостоять утрате своей идентичности.
Сценарий 2. Конфедерация. Преобладание центробежных тенденций над центростремительными при слабости федерального центра может привести к созданию конфедеративного государства со следующими принципами: сохранение субъектами полного суверенитета и независимости, законодательная фиксация права и порядка выхода из состава субъектов государства, придание официального статуса местному национальному языку, дезинтеграция и быстрое разрушение структур государственного контроля и вертикали управления могут привести к распаду государства. хаосу, анархии в разных сферах жизнедеятельности, негативные последствия которых превзойдут издержки постепенного эволюционного развития Федерации. данный сценарий важно не допустить любой ценой, слишком тяжелыми могут оказаться последствия распада российского государства после формирования неустойчивой модели конфедерации.
Сценарий 3. Демократический федерализм базируется на отказе от национального принципа федеративного устройства, административно-территориальной реформе, экономическом либерализме, достаточно развитом гражданском обществе.
Нельзя игнорировать тот факт, что Россия - это многонациональное государство, и новый федерализм должен обеспечивать этнонациональные интересы в центре и на местах. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г., под национальной безопасностью РФ понимается «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации». Р. Абдулатипов считает, что место и роль народов России в развитии Российского государства исторически недооценивается. По его мнению, самобытное, свободное развитие и всестороннее сотрудничество народов и есть содержание национального вопроса в современных условиях. Вместе с тем, право наций на самоопределение таит в себе угрозу распада государства. На наш взгляд, исключение национального принципа территориально-административного устройства страны не ущемляет прав многочисленных этносов России, а меняет подход к решению национального вопроса: от восприятия национальностей как народа-государства к свободному безопасному развитию наций-этносов в Российском государстве, обеспечению самобытности их развития.