- ряд специалистов полагают, что в федеративном государстве асимметрия возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а в их представительстве в федеральных органах, объеме полномочий, которые определены федеральной конституцией и заключенными на ее основе договорами и федеральными законами;
- другие рассматривают асимметрию как возможность объединения в федеративном государстве наряду с субъектами федеральных земель ассоциированных членов, примкнувших территорий и т.п. Более того, допускается предоставление отдельным субъектам отличного от других конституционного статуса, вплоть до признания за ними самостоятельного субъекта международного права.
В.В. Иванов, например, определяет симметричную федерацию как федерацию, где «все территориальные единицы имеют только единый видовой статус субъектов федерации (кантоны в Швейцарии)».[55] К асимметричным относятся федеративные государства, в которых либо установлены два или более видовых статуса субъектов федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономные области и округа Российской Федерации между заключением Федеративного договора и принятием действующей Конституции), либо носители статуса субъектов федерации имеют также специальные статусы (право на принятие собственной конституции и установление собственного гражданства у штата Джамму и Кашмир в Индии, квоты на представительства в Федеральных парламентах земель ФРГ, эмиратов ОАЭ.
Значимость критерия состоит в определении типологизации современных моделей федерализма по однородности субъектов федерации их государственно-правовой природы и различий в статусе. Поэтому Крит выделил два типа федерации – симметричную и асимметричную. Идеальная федерация – это симметричное федеральное государство, где в основу положено объединение субъектов, однородных по природе и равных по статусу. Но, как отмечает Чиркин В.Е., жесткое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов этнической общности, территориальных коллективов, экономических, исторических и иных особенностей регионов.
«Симметричный» федерализм выражает суть такой формы государственного устройства, в которой все субъекты имеют равный конституционно-правовой статус. «Асимметричный» – возможность разных полномочий этих субъектов в зависимости от географических, экономических и других условий. Такая асимметрия может иметь место на основе договора между субъектами федерации и федерацией.
В настоящее время абсолютно симметричных федераций не существует. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметричного в федеральных отношениях. Каждое федеральное государство может столкнуться с так называемыми объективными случаями асимметрии – необходимость образования наряду с субъектами федерации, которые равноправны, федеральных округов в рамках столицы государства, федеральных территорий, территорий с особым статусом на переходный период. К некоторым федерациям примыкают так называемые ассоциированные государства («свободно присоединившиеся» Микронезия, Палау, Пуэрто-Рико – и США). Такие федерации В.Е. Чиркин называет структурно-асимметричными, для которых характерно, что входящие в состав государства территории, не имеющих статуса субъектов федерации. Выделяют также «скрыто асимметричные» или симметричные федерации с элементами асимметрии. Такая федерация может состоять из однопорядковых субъектов (Австрия, Германия, Швейцария), но в каких-то отношениях они не равны, например, имеют неодинаковое представительство в верхней палате парламента, в зависимости от численности населения субъектов. Асимметричность может также проявляться и в отсутствии одинаковых типовых структур органов управления всех субъектов.
Асимметричная федерация предполагает неравноправие территорий, признанных субъектами федерации. Конституция изначально закрепляет разнородность субъектов федерации по их природе и статусу. В такой федерации неизбежны конфликты, так как различия между субъектами федерации становятся источником недовольства. И. Умнова различает ограниченную и абсолютную асимметрию. Ограниченная асимметрия выражается различиями в праве субъектности однородных по природе и названию субъектов федерации.
Теорию асимметричной федерации называют спорной, так как «она фактически отвергает важнейший принцип построения федеративного государства (формально-юридическое равноправие субъектов)». В связи с этим существует предложение вместо классификации на симметричные и асимметричные подразделять федерации на однородные, состоящие исключительно из субъектов федерации, и неоднородные, которые включают в свой состав не только субъектов федерации, но и прочие территориальные единицы («несубъекты» федерации – например в США, где наряду со штатами, существуют особо управляемые территории – федеральный округ Колумбия и пр.).
По способу распределения и осуществления властных полномочий различают централизованные и относительно децентрализованные федерации.
Высокоцентрализованными федерациями называют Индию, Пакистан. Сильная централизация существует на практике в Венесуэле (роль субъектов очень невелика), в Мексике (обеспечивается нахождением у власти в течение многих десятилетий одной партии – Институционно-революционной партии), в Аргентине и Бразилии (в значительной степени укрепилась в силу частого применения в прошлом института федерального вмешательства в дела субъектов федерации более 200 раз за 150 лет).
Сторонники этой классификации пишут, что деление федераций на централизованные и децентрализованные обладает определенной долей условности. Централизация по основным вопросам государственной политики все чаще сочетается с децентрализацией[56].
По способу взаимоотношений федерации и ее субъектов различаются федерации на основе союза и федерации на основе автономии.
Федерации, возникающие на основе союза, например, США, Швейцария, Танзания, ОАЭ, СССР, характеризуются договорным характером их происхождения, создаются «снизу», на основе волеизъявления объединяющихся государств или государственных образований. Субъекты в таких федерациях первоначально сохраняют за собой суверенные права и сами передают союзу предметы ведения и полномочия, которые, по их мнению, должны осуществляться федеральными органами. Кроме того, предполагается, что субъекты сохраняют за собой право выхода из союза, куда они добровольно вступили.
Многие федерации в настоящее время являются ими на основе автономии их субъектов. К таковым относятся Бельгия, Венесуэла, Нигерия, Индия, Австрия, Пакистан и другие государства.
Выразительным примером федерации на основе автономии является Индия. Хотя в тексте действующей Конституции Индии 1949 г. говорится о союзе, в действительности эта федерация создана сверху, путем законодательного реформирования, каких-либо соглашений между ее субъектам по поводу образования федеративного государства не существует. Субъекты федерации (штаты) государственным суверенитетом не обладают, они создаются законом парламента Индии без их согласия (мнение должно быть запрошено, но для парламента оно не имеет обязательной силы). Изменение границ также не требует согласия субъектов. Более того, все это осуществляется даже не конституционными, а обыкновенными законами.
Существуют и федерации, основанные, с одной стороны, на союзе, и на автономии с другой. Федераций, основанных на добровольном союзе (лишь за частичным исключением ОАЭ) в «чистых формах» ныне не сохранилось. В Швейцарии она приняла иную форму после войны 1847 г. против кантонов, пожелавших выйти из ее состава, в США – после Гражданской войны 1861-1865 гг., когда 11 южных штатов заставили вернуться в союз. В Мексике, Нигерии, некоторых других федерациях тоже имели место аналогичные события. Современные федерации нередко соединяют «союзные» и «автономные» черты. Девять штатов, существующих в Эфиопии, созданы «сверху», путем принятия Конституции 8 декабря 1994 г. Но эта конституция, пожалуй, единственная из действующих конституций, признающая право сецессии из федерации. Это право, однако, сформулировано не как право штата, а как право любой нации, национальности, народности. Такая формулировка придает положениям о сецессии существенные особенности.
Абсолютная асимметрия – это наличие разных по природе территориальных образований с разными правами и обязанностями – Танзания (Таньганьика и Занзибар) . одна из причин асимметрии может быть проведение различий в статусе в зависимости от того, какой фактор был положен в основу образования собственности федерации – национальный или территориальный. Почти во всех странах с асимметричной моделью федерации, либо значительными элементами асимметрии наблюдается движение за реформы. федерации, связанные с повышением статуса ущемленных территорий до уровня субъектов федерации, за равноправие субъектов федерации. США – повышение статуса требовало население Гавайских островов. Путем преобразования территорий в субъекты федерации шло увеличение Австралии, США, где осваиваемые колонистами территории приобретали статус субъектов федерации.
III. С точки зрения способа создания федеративных государств различают договорные, конституционные и конституционно-договорные федерации.
Договорные федерации возникают на основе соглашения, договора, учредительного пакта, заключенного между самостоятельными государствами. Такое соглашение может быть заключено сразу между всеми объединяющимися государствами, а затем в федерацию вступают другие возникающие государственные образования (так, например, шло развитие созданного в 1922 г. СССР и образованной в 1787 г. федерации США). Договор может заключаться и между отдельными государственными образованиями, без какого-либо акта общего характера (таким образом сначала создавалась конфедерация, ставшая затем федерацией, в Швейцарии).