К тому же и сама И.А. Умнова говорит, что схема образования федеративного государства: договор - конституция является предпочтительной, но не обязательной. «Образование государства только на основе конституции также возможно».[9]
Утверждать, что выбор федеративной формы государственного устройства населением страны происходит в полной мере осознанно, не вполне верно. Федерация - это достаточно сложное образование, понятие которого не должно ограниваться лишь осознанием людьми возможности самостоятельно управлять частью своих дел.
Однако элемент согласия должен присутствовать. Возникать он может позднее, после создания федерации, и не обязательно должен выражаться в договоре об образовании федерации. Это могут быть договоры с субъектами, уже состоящими к федерации, например, о разграничении предметов ведения. По Положению о согласии, сотрудничестве, союзе в той или иной редакции содержатся во всех конституциях федеративных государств. Принятие федеральной конституции и внесение поправок в нее, как правило, требуют согласия субъектов федерации. Обычно конституции предусматривают совместные полномочия федерации и субъектов, их осуществление требует сотрудничества.
Есть и другие положения конституций, характеризующие элемент согласия в федеративном государстве (структура верхней палаты, чаще всего основанная на паритетном представительстве субъектов федерации, согласительные комиссии при преодолении вето одной из палат, президентские согласительные процедуры при разногласиях субъектов федерации и т.д.).
В приведенной концепции природы федеративного государства, есть еще положения, которые подверглись критике со стороны других авторов. Так, например, не согласен с применением тезиса о самоуправлении В.Е. Чиркин, который говорит, что формулировка о самоуправляемой государственной власти вообще крайне неудачна. «С точки зрения юридического подхода понятия самоуправления (обычно речь идет о местном самоуправлении) и государственной власти – разные понятия».[10]
В.Е. Чиркин не согласен и с применением тезиса о разделении в федерации государственной власти «на всех уровнях». В субъектах федерации, пишет В.Е. Чиркин, есть уровень административно-территориального деления, где может быть представлена государственная власть (например, назначение регирунгс-президентов в округах земель в Германии или комиссионеры округов в штатах Индии), а может быть, и не представлена (в общинном звене действует только публичная власть территориального коллектива – местное самоуправление, избранные советы и бургомистры в той же Германии, панчаяты в Индии).[11]
Существуют и другие подходы к определению понятия федерации. Федерацию характеризуют как особую политическую систему, расположенную на определенном уровне в ряду таких систем. Американский автор М. Гродзинис видит своеобразие этой системы в том, что органы управления не смешиваются, не расположены друг над другом и не связаны иерархическими отношениями, они объединены в одно целое и вместе с тем обособлены, причем ни одному из них не отдается предпочтение.[12] Британский автор К. Уир также определяет федерацию как политическую систему, где действует сочетание центрального и регионального уровней управления, которые в своих сферах управления равны между собой и действуют независимо друг от друга.[13] Если такой принцип закреплен в конституции, то это федерация, считает К. Уир (другими авторами к такой форме отнесена Испания, где существует автономия всех крупных территориальных единиц).
К характеристике федерации как политической системы примыкает швейцарский автор М. Шредер, хотя и со своих позиций. Он возражает против тезиса о федеративном государстве как «варианте децентрализованного государства» и утверждает, что оно представляет «политическую систему, связанную с целеполаганием и материальными ценностями».[14]
В таком подходе к федерации как политической системе также есть свои плюсы и минусы.
Например, по мнению В.Е. Чиркина, недостатком такого утверждения можно назвать то, что под политической системой общества принято понимать нечто другое. В тех странах, где нет федерации, есть своя политическая система и поэтому понятие федерации нельзя определять через понятие политической системы.[15]
Неверными кажутся тезисы об отсутствии иерархии и предпочтения, а также о независимости федерации и ее субъектов даже в своих сферах управления. Власть в субъектах федерации имеет все же «нижестоящий» характер, даже если они и были историческими источниками власти федерации (например, при создании США). Кроме того, существуют совместные предметы ведения, во многих федерациях есть институт федерального принуждения и т.д.
Среди достоинств такого подхода отмечается понимание федерации как явления, имеющего политическое качество, а также тезис не только о разделённости органов управления, но и о целостности государственной власти, что позволяет осмыслить федеративное государство с новых позиций.
Имеются и иные подходы к определению сути федеративного государства. Многие считают, что его наиболее характерными чертами являются децентрализация и кооперативные отношения федерации и ее частей («кооперативный федерализм»). Ранее эти отношения видели в отношениях федерации и ее субъектов (как определенных форм государственности). Теперь их обычно распространяют и на отношения между субъектами, но в отличие от отношений первого рода не считают их политическими (договоры политического характера между субъектами конституции запрещают).
Многие ученые-юристы при определении федеративного государства более конкретны. Некоторые из них перечисляют дюжину определенных признаков или институтов, которые должны быть присущи государственному устройству, чтобы именовать его федерацией. До сих пор проблема не решена.
К общим признакам федерации относят:
1) территория государства состоит из территории субъектов;
2) верховная власть принадлежит федеральному правительству;
3) субъекты федерации могут иметь собственную Конституцию и правовую систему;
4) единое гражданство федерации и ее субъектов;
5) в структуре федерального парламента имеется палата представителей субъектов федерации;
6) внешние отношения осуществляют органы власти федерации.
II. Основные мотивы появления федеративных государств лежат в сфере истории, культуры, религии, этнической или лингвистической принадлежности, но в качестве причины могут выступать и чисто экономические потребности или же стремление к большей безопасности.
В момент создания США один из «отцов-основателей» нового государства Мэдисон писал: «Мы показали, что Союз – это наш оплот против иноземной опасности, учредитель мира в нашей собственной среде, охранитель нашей торговли и других общих интересов, единственная альтернатива военным учреждениям, подорвавшим свободы в Старом Свете, и действенное лекарство против болезни партийной розни, которая в прошлом принесла гибель народоправию в других странах, а в последнее время начала выказывать тревожные симптомы и у нас»[16]. Соединенные Штаты исходили из потребности укрепления демократических и республиканских начал, при этом в основу положили принцип «плавильного котла», т.е. все этносы и языки должны были исчезнуть в едином американском народе, а религия была жестко отделена от государства. Однако жизнь показала, что этнический аспект никуда не исчезает, если даже не учитывается в федеративном устройстве. Официальным языком США является английский, но с каждым годом возрастает, например, роль испанского особенно в южных штатах, где он стал фактически вторым языком.
Основание Швейцарского Союза относится к 1291 г., когда в борьбе с Габсбургами три кантона – Швиц, Ури и Унтервальден «для защиты себя совместными силами заключили между собой союзный договор, в котором обещали друг другу совместную помощь и постановили споры между собой разрешать мирным путем». Союзный договор 1291 г. был дополнен в 1315 г. положением о том, что «союзные кантоны не должны сноситься с чужими землями одни без ведома других». Затем к этим лесным кантонам присоединились новые и все они приняли название Швейцария. Для ведения общих дел кантоны образовали Конгресс уполномоченных кантонов. Первоначально компетенция Конгресса касалась главным образом дел внешней политики: войны, мира, заключения международных договоров, а также наблюдения за тем, чтобы споры между кантонами решались третейскими судами и чтобы одни кантоны не нарушали прав других. Но в последующие годы добавились полицейские функции, определение общих правил предотвращения заразных болезней, рыбной ловли и пр. В 1848 г. была принята конституция страны, которая превратила Швейцарию из конфедерации (союза государств) в федерацию (союзное государство), состоящее из 26 кантонов.