2) определение и правовое закрепление источников доходов всех уровней с учетом ресурсного потенциала территорий, требование обоснованности распределения расходов;
3) разработка и правовое закрепление обязательности полного территориального разреза федерального бюджета (по доходам и расходам), отражающего как прямые межбюджетные и налоговые потоки, так и территориальное распределение всех классификационных позиций федерального бюджета по всем субъектам федерации (требование прозрачности территориальных бюджетно-налоговых отношений);
4) определение и правовое закрепление критериев организации межбюджетных и налоговых потоков, исходя из территориальной структуры расходов и свободного финансового потенциала территорий (требование обоснованности и многообразия форм селективной поддержки отдельных регионов);
5) разработка и правового закрепление процедур оценки и учета бюджетно-налоговых последствий проектов законов и постановлений правительства (требование обеспечения устойчивости бюджетно-налоговой системы);
6) разработка и правового закрепление механизмов и процедур, обеспечивающих реализацию всех вышеуказанных положений (требование процедурной обеспеченности);
II. Финансовой основой целостности федеративного государства служит его федеральный бюджет. Чаще всего региональную функцию бюджетам связывает только с бюджетными позициями, которые в соответствии с принятой бюджетной классификацией содержат названия тех или иных регионов и территорий. По сути вся расходная часть федерального бюджета в той или иной форме оседает на территориях. Отношение с федеральным бюджетом недовольны и регионы - доноры и регионы - рецепиенты.
Спектр регионально ориентированных расходов федерального бюджета необычайно широк: от финансовой поддержки отраслей до финансирования социальных программ. Их особенность состоит в том, что они по общепринятой классификации расходов бюджета не рассматриваются в качестве открытых затрат на территориальное развитие. Поэтому объективно сравнивать регионы по уровню социальной обеспеченности и потенциалам экономического и социального саморазвития, выявить их реальную потребность в финансовой поддержке со стороны федерального бюджета без подобной информации невозможно, что увеличивает субъективные необоснованные решения.
Опыт многих стран свидетельствует, что закрепление расходных функций и перераспределение обязанности по оказанию услуг осуществляется в соответствии с «зоной их использования». Так, бюджетно-финансовые услуги, которыми пользуются в основном местные жители, предпочитают оставлять в ведении местных властей. Услуги, предназначенные для нескольких населенных пунктов, обеспечивают региональные власти, расходы, обеспечивающие интересы государства в целом, например, расходы на оборону, являются сферой деятельности федерального правительства.
Наибольшей эффективности в осуществлении той или иной расходной функции можно добиться, если она будет закреплена за низшим из тех уровней власти, которые могут выполнить ее надлежащим образом. При этом услуги, предоставляемые на конкретном уровне, должны финансироваться из бюджета этого уровня.
Цель государственного регулирования доходов различных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетной системы федерального государства, которая гарантировала бы финансирование расходов, законодательно закрепленных за каждым из этих звеньев и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного перераспределения между ними финансовых средств. Мировая практика знает три подхода к разделению собираемых налогов в федеральном государстве:
1. закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов;
2. совместное использование базы налогообложения;
3. долевое распределение налогов.
Суть первого подхода заключается в том, что каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в государстве появляются несколько независимых уровней налогов: федеральные, субъектов федерации и местные. Налогоплательщики должны платить в каждый бюджет в принципе только предназначенные для этого бюджета виды налогов.
В основе второго подхода лежит соединение в рамках определенного общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти (федеральной, региональной, местной). Это означает, что налогоплательщик обязан платить один и тот же налог одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. Такая система региональных «надбавок к налогам» эффективна, если применяется согласованное определение базы налогооблажения для органов власти всех уровней (Швейцария; США – налог на личные доходы и доходы корпораций).
Третий подход предполагает использование механизма нормативного распределения между бюджетами различных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет другого уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории исходя из общей налоговой ставки. К преимуществам этого подхода относятся его простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений региональными органами власти.
3. Для федерального государства с богатыми и неравномерно распределенными по его территории природоресурсным потенциалом особое значение имеет проблема распределения между уровнями государственной власти прав на получение доходов от использования природных ресурсов. В перераспределении ренты действуют свои специфические правила и процедуры. Мировой практике известны три подхода к извлечению государством этих доходов.
Во-первых, государство может являться собственником природных ресурсов и получать соответствующие доходы в виде платы за разработку недр, доли добытого сырья, арендной платы за пользование природными ресурсами, выручки от их продажи.
Во-вторых, может использовать механизм налогооблажения для присвоения части доходов, возникающих у субъектов рынка от использования природных ресурсов, которые могут находиться как в государственной, так и в частной собственности, например, налог на добычу полезных ископаемых, налог на собственность на природные ресурсы.
В-третьих, государство может применить административные методы регулирования – устанавливать контроль за ценами, вводить ограничения на экспорт.
Налоговые поступления, имеющие своим источником природоресурсную ренту, характеризуются неустойчивостью. Они меняются в зависимости от уровня добычи и цен, причем и то, и другое неподвластно региональному контролю. Нестабильность налоговых сборов могут создать бюджетные проблемы для местных органов власти, которые нуждаются в постоянных и определенных налоговых поступлениях. Налогообложение или распределение налоговых поступлений от использования природных ресурсов на региональном уровне может привести к неэффективной миграции населения в регионы, богатые природными ресурсами, или расточительное расходование средств в этих регионах. Налоги на экономическую ренту дают возможность органам власти этих регионов снизить налоги, осуществлять денежные выплаты населению, обеспечить исключительно высокий уровень услуг и деловую активность.
Каждый регион, в котором ведется добыча природных ресурсов, считает себя обладателем «естественных прав» на свою долю доходов от них. Это является обоснованным, если признается первичность гражданства или национальной самоидентификации данного государственного территориального образования, но тогда это будет не федерация, а конфедерация. Способы распределения доходов от использования природных ресурсов должны обеспечивать согласование интересов федерации и ее субъектов.
Во-первых, необходимо компенсировать общие издержки эксплуатации природных ресурсов. Органы власти на местах и этнические группы, которые могут потерять свои доходы от традиционной деятельности, должны получить компенсацию финансовых, общественных, экологических издержек и потерь, связанных с добычей природных ресурсов.
Во-вторых, обеспечить присвоение федеральным бюджетом большей части ресурсной ренты с тем, чтобы была возможность ее перераспределения в интересах страны в целом.
В-третьих, право на получение доходов от использования природных ресурсов увязывается с общим режимом распределения налоговых поступлений между органами власти разных уровней. Зарубежный опыт регулирования территориального развития подтверждает возможность разумной государственной политики по отношению к регионам.
4. Классический пример федерального государства – Швейцария. Трехуровневая система территориальной организации предполагает наличие бюджетной иерархии. Основная часть средств поступает в региональные бюджеты (70% от налоговых поступлений; 30% – федеральных). При этом федерация получает косвенные налоги, а кантоны и общины – прямые. Налоги, поступающие в федеральный бюджет, как бы пересекаются с налогами кантональными. Имеет место двойное налогообложение одних и тех же объектов. Выравнивание региональных диспропорций происходит путем предоставления субсидий региональным бюджетам. Конкретные размеры обсуждаются на совещании финансовых директоров кантонов, по итогам которого принимается совместное решение. Распределение происходит на основе взаимной договоренности между представителями кантонов.
Для американской модели «бюджетного федерализма» характерно, что штаты фактически имеют такие же права в налоговой сфере, что и федерация в целом. Поэтому в штатах имеются те же по наименованию налоги, которые сообщаются в федеральных бюджетах. При этом право устанавливать размеры этих налогов являются прерогативой самих штатов. Наиболее существенным ограничением налоговых прав штатов является запрет установления таких косвенных налогов, как налог с оборота или налог на добавленную стоимость. Эти налоги рассматриваются как препятствующие свободной торговле между штатами, что запрещено Конституцией США. В то же время существует широкомасштабная практика финансирования федеральными властями развития штатов местных поселений. За счет федеральных субсидий финансировалось огромное число направлений социально-экономического развития на уровне штатов, включая такие, как строительство объектов инфраструктуры, здравоохранение, лесное хозяйство. Федеральные средства предоставляются штатам в виде целевых, блоковых и программных дотаций. Их распределение происходит под контролем комитетов и подкомитетов, Конгресса США. Федеральные министерства оговаривают условия использования средств, устанавливают порядок выполнения программ. Контролер-ревизор при Конгрессе США наблюдает за расходованием выделяемых штатам средств. Часть полученных по трансферту средств распределяется внутри штатов между бюджетами городов и округов с учетом населения, налоговых поступлений и доходов на душу населения.