Классификация мер (средств) федерального принуждения может, на наш взгляд, основываться на разграничении обязывающих мер и способов прямого принудительного воздействия.
1) Средства обязывания: дача федеральными органами государственной власти обязательных для исполнения указаний органам власти субъекта федерации по приведению в соответствие с федеральным законодательством их правовых актов или к выполнению требований федерального законодательства; принятие решения федерального суда, обязывающее органы государственной власти субъектов федерации выполнять конкретные распоряжения федеральных органов либо разрешившее спор о компетенции в пользу федерации, а также признающее недействительным правовой акт субъекта федерации.
2) Средства прямого принуждения: ликвидация самостоятельной системы государственной власти в субъекте федерации (роспуск законодательного органа, отстранение от должности главы высшего органа исполнительной власти);, перераспределение совместных предметов ведения и полномочий в пользу органов государственной власти федерации; осуществление федеральными органами власти всех или части полномочий, принадлежащих субъекту; назначение специального представителя федеральной власти для осуществления управленческих функций в субъекте; ввод специальных военных или полицейских подразделений для поддержания (восстановления) правопорядка.
Кроме того, можно предложить и градацию средств федерального принуждения, основанную на критерии достижения правового результата:
средства, устанавливающие потерю юридической силы правовых актов (отмена актов органов власти субъектов федерации);
средства, направленные на утрату правового положения органов власти и должностных лиц субъектов федерации (роспуск законодательного органа, отстранение от должности главы исполнительной власти);
меры, в целом изменяющие правовой статус территории (ввод войск, режим федерального управления).
III. Практика применения Конституции 1993 г. показала явные пробелы конституционного регулирования механизмов воздействия федерации на ее субъекты.
Приостановление Указом Президента действия законов субъектов РФ, противоречащих Конституции и федеральному законодательству одновременно с обращением с запросом в Конституционный Суд о соответствии их Конституции России; роспуск законодательного органа и отстранение от должности высшего должностного лица (главы исполнительной власти) субъекта Указом Президента РФ в случае издания ими нормативных актов, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству после установления фактов этих нарушений в решениях Конституционного Суда и отказа от устранения выявленных нарушений в течение трех месяцев; назначение Президентом с согласия Совета Федерации представителя федеральной власти для координации и осуществления государственного управления в субъекте федерации, в отношении которого применены меры федерального принуждения; введение подразделений милиции и внутренних войск в субъект федерации, где происходят массовые беспорядки, систематически нарушаются федеральные законы и парализованы властные структуры в соответствии с Указом Президента с согласия Совета Федерации или в случае его неполучения, но после решения (заключения) Конституционного Суда
В частности, ситуация, связанная с мерами по наведению конституционного порядка в Чечне, когда одним Указом Президента РФ было предусмотрено введение чрезвычайного положения на территории республики и прямо названы некоторые меры, подтверждающие использование вооруженных сил для ликвидации немеждународного вооруженного конфликта (Указ Президента от 30 ноября 1994 г.). Но через несколько дней другим Указом он был признан утратившим силу, и фактически введенное чрезвычайное положение на территории Чечни было заменено на «меры по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности» (Указ Президента РФ от 11 декабря 1994 г.). Указом Президента от 9 декабря 1994 г. Правительству России было поручено применить «все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности» в соответствии со ст. 114 Конституции России, что правительство и реализовало, приняв Постановление от 9 декабря 1994 г. Несмотря на постановления Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г., согласно которому последний Указ Президента, так же как и постановление Правительства, был признан соответствующим Конституции, а в отношении Указа от 30 ноября 1994 г. производство было прекращено, нельзя, на наш взгляд, рассматривать вердикт высшей судебной инстанции как адекватный буквальному смыслу конституционных норм. Российская Конституция и законодательство содержат такие пробелы в регулировании использования силы на территории субъекта федерации, какие не сможет восполнить ни один суд. В любом федеративном государстве использование спецподразделений полиции либо армии для подавления массовых вооруженных беспорядков на части (а тем более всей) территории субъекта федерации требует предварительного или последующего утверждения со стороны высшего законодательного органа страны, что осуществляется на основании прямых конституционных положений и норм соответствующих федеральных законов. В Конституции РФ до сих пор отсутствуют положения о возможности федерального вмешательства, а Закон «О чрезвычайном положении», действовавший на тот момент, не предусматривал подобного рода действий со стороны федеральных органов власти в отношении субъектов федерации. На наш взгляд, до внесения изменений в законодательство нельзя рассматривать действующие конституционные положения в качестве правовой основы для применения федерального принуждения.
В данном контексте представляется возможным рассмотреть функции института полномочных представителей как инструмент федерального вмешательства. Прежде всего обращает на себя внимание параллелизм функций полпредов по отношению к функциям региональной правительственной власти и правоохранительных органов. Создана, по мнению Медушевского А.Н., параллельная горизонтальная административная структура, призванная преодолеть территориальную и ведомственную разобщенность и навязать региональным властям определенный тип поведения, обеспечить если не абсолютный, то внешний характер их подчинения. Это позволило сравнивать их с институтом генерал-губернаторства в поздней Российской империи, реализовавшим сходные функции делегированных административных полномочий самого императора в условиях растущей политической дестабилизации. В соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе», полномочия полпредов можно разделить на следующие категории:
1) координационно-согласительные (функция взаимодействия государственных органов);
2) консультативные (рекомендации Президенту РФ);
3) собственно представительские (внесение предложений Президента РФ в орган государственной власти субъектов РФ);
4) согласительные (при кадровых назначениях);
5) контрольные.
По сути, в стабильные периоды, полпреды – инструмент координации и контроля, в кризисные – непосредственного воздействия на поведение региональной элиты, поведение директив Президента, минуя региональную власть.
С 1999 года ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрена Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» за принятие нормативных правовых актов, противоречащих законодательству федерации и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности государства, его национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства. В качестве мер федеративной ответственности вводятся (при условии соблюдения ряда процедур) роспуск законодательного (представительного) органа субъекта федерации и отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта федерации. Существует также рад институтов, правомочных применять меры воздействия к субъектам Российской Федерации. Это и право Президента Российской Федерации приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и право судов общей юрисдикции подвергать оценке с точки зрения соответствия закону акты любого органа, и разрешение дел о соответствии нормативных правовых актов федеральной Конституции Конституционным Судом Российской Федерации, и право принесения протеста Прокуратурой, и заключение Министерства юстиции в случае несоответствия правового акта субъекта федерации Конституции Российской Федерации.