Перспективы федерализма
1. Основные направления развития федеративных отношений за рубежом.
2. Реформирование российского федерализма.
1. Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М., 2001.
2. Введенский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта. М., 2002.
3. Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005.
4. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004.
5. Нечаева Т.В. Совершенствование процедуры участия субъектов РФ в федеративном законодательном процессе // Журнал российского права. 2006. № 10.
6. Тимашова Т.Н. Канадская модель федерализма. М., 2002.
I. Международная политическая реальность такова в абсолютном большинстве федераций мира, в том числе европейских, набирают силу унитаристские тенденции. Это особенно характерно для Германии, Индии, США, Пакистана, но проявляется и в большинстве других федераций. Даже в Швейцарии, древнейшей федерации Европы, все заметнее рост общенационального самосознания.
Обострение сенатаристских тенденций, регионализация, имевшие место в ряде стран (Канада, Испания, Бельгия), можно рассматривать, во-первых, как частные явления, лишь подтверждающие общую закономерность, а, во-вторых, как следствие временного обострения политической борьбы. Это особенно видно на примере Канады.
Наконец процесс федерализации искусственно и ошибочно рассматривается как процесс демократизации целым рядом политиков и ученых, преследующих как правило, политические цели. Это легко доказывается хотя бы тем, что это проблемы регионализации и федерализации обострялись в последние десятилетия, прежде всего в таких устойчивых демократических странах, как Канада, Бельгия, Италия. Это вывод подтверждает, и то обстоятельство, где набирали силу отчетливые унитаристские тенденции, - США, ФРГ и других, - ничто демократии не угрожало.
2. Взаимоотношения федерации и ее субъектов, как правило, всегда являются достаточно сложными. Как целостное государство федерация имеет единые для всего государства федеративные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, армии, прокуратуру. В свою очередь каждый субъект федерации выступает, как правило, самостоятельным государственным образованием, имеющим собственные законодательные, исполнительные и судебные органы, которые по определенной части вопросов могут принимать решения и действовать независимо от федеральных органов и федеральных законов.
Международный опыт доказывает две параллельно действующие системы органов могут действовать сколько-нибудь успешно лишь при условии четкого распределения между ними предметов ведения и полномочий. Конституции Бразилии, Мексики, Канады и других стран устанавливают предметы исключительного ведения ее субъектов. В Германии, Индии, Российской Федерации Конституции дополнительно закрепляют перечень вопросов, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов.
3. Существует идеологическая позиция, не подкрепленная международным опытом, что практически во всех государствах европейского континента идет процесс расширения полномочий местных органов власти. В качестве примеров сторонники децентрализации приводят опыт Испании, Италии и Франции (в Испании, начиная с 1986г. автономии контролируют 30% собираемых налогов; в Италии проводятся политические консультации о проведении федеральной реформы; во Франции расширяются полномочия департаментов). Однако в других европейских странах ничего подобного не происходит.
Сторонники сверхфедецентрализации не хотят замечать того очевидного обстоятельства, что существующие тенденции относятся к государствам, входящих в Европейский Союз, - прообраз нового конфедеративного сверхгосударства, сопоставимого по уровню интеграции с Россией. Так что этот опыт скорее должен рассматриваться, как аналог взаимоотношений субъектов федерации и органов местного самоуправления.
4. Федерации, основанные на территориальном принципе, оказались более прочными и устойчивыми (США, ФРГ), в то время как образованные на национально-территориальной основе или распались (СССР, Чехословакия, Югославия), или испытывают большие сложности. Вместе с тем федеративная природа ряда государств обусловлена многонациональным составом населения {Индия, Бельгия, Канада, РФ). В основу нынешнего федеративного устройства России положены национально-территориальной принципы. Они присутствуют и в устройстве таких федераций, как Канада. Индия. При этом федеративное устройство может способствовать решению национального вопроса и обеспечивает децентрализацию власти, разграничивая полномочия центра и регионов.
5. Мировой опыт не знает примеров и преодоления национально-территориального наследия федерализма. Неудивительно, что и
Конституция Российской Федерации в силу объективных причин не смогла преодолеть наследие "социалистического федерализма". Во многом, поэтому политика "бюджетного сепаратизма", одностороннего перераспределения ресурсов, собственности и власти в пользу республик, конфедерализации России перешла в другие формы.
6. Стратегической тенденцией современного федерализма является (при сохранении прав и полномочий субъектов), интеграционная политика: в экономике, политике, праве. Основные направления такой интеграции: субъекты федерации не имеют права на отделение, на самовольный выход из федерации, на так называемую сецессию. Обеспечивается равенство прав граждан любого субъекта федерации на территории всей федерации. Существует единое правовое пространство, которое обеспечивается верховенством федерального закона, и, прежде всего федеральной Конституции. Закон субъекта федерации не может противоречить федеральному закону. Разграничение предметов ведения между органами государственной аласти федерации и ее субъектами производится Конституцией или федеральными законами.
Мировой опыт подсказывает, что сохраняются и успешно функционируют лишь те федерации, которые эффективно решают задачи, для реализации которых они были созданы, своевременно перестраивающиеся, модернизирующиеся в соответствии с изменениями, происходящими как внутри этих государств, так и на международной арене. Поэтому современные федерации не представляют собой раз и навсегда застывший объект – они находятся в постоянном изменении и развитии.
II. Российский федерализм постсоветского периода представлял собой противоречивую комбинацию декларативных советских принципов национально-территориального устройства та центральной власти. Для и модели номинального конституционализма было характерно лишь демагогическое провозглашение свободы национального самоопределения, которое стало реальностью лишь в условиях распада государства постсоветского периода. Федерализм стал эволюционировать в сторону национального сепаратизма и политической децентрализации, фактически - в направлении конфедерации. В противовес этому в основу создания федеральных округов были положены уже чисто рациональные критерии. В качестве возможных критериев нового территориально-государственного деления ранее обсуждались географические, экономические и военно-политические. Тенденция к экономической интеграции регионов страны шла в последнее время безотносительно к существующему национальному и административно-территориальному делению. Так возникли наметившиеся ранее региональные экономические объединения, в которых консолидировались исторически сложившиеся территории в условиях перехода к рыночной экономике. Однако при формировании новых федеральных округов предпочтение было отдано не географическим или экономическим факторам, а военно-политическим.
Военно-политические факторы определили, по-видимому, сходство новых федеральных округов с внутренними военными округами. В связи с этим более приемлемо образование семи федеральных округов - Центрального (центр - Москва), Северо-Западного (Санкт-Петербург), Северо-Кавказского (Ростов-на-Дону), Приволжского (Нижний Новгород), Уральского (Екатеринбург), Сибирского (Новосибирск), Дальневосточного (Хабаровск). Создание федеральных округов и преобразование института полномочных представителей президента связывались в указе с реализацией им «своих конституционных полномочий, повышением эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствованием системы контроля за исполнением их решений». Таким образом, старому (чрезвычайно дробному, противоречивому и неэффективному) территориально-политическому давлению противопоставлялось новое, отвечавшее, по мнению инициаторов реформы, принципам рациональности, экономической эффективности и политической целесообразности. Проблема, однако, заключалась в том, что эта, внешне чисто административная реформа, ставила под вопрос конституционные принципы российского федерализма.
Другой принципиальной инициативой в том же направлении стало реформирование верхней палаты Совета Федерации, внешне также представленное как развитие существующих конституционных положений. Не меняя структуры этого высшего законодательного института действующее законодательство радикально изменило порядок его формирования и его реальное место в системе разделение властей. Членами Совета Федерации по новому закону становились (в качестве представителей от соответствующего субъекта федерации) не губернатор и глава законодательного собрания, как это было ранее, а любой гражданин страны, достигший 30 лет. Причем решение о его избрании должно приниматься тайным голосованием и оформляться соответствующим законом субъекта федерации. Члены Совета Федерации должны отныне работать на постоянной профессиональной основе, а срок их полномочий ограничивался четырьмя годами. Член Совета Федерации не может быть одновременно депутатом законодательного органа власти либо представительного органа местного самоуправления и, что особенно важно, - «занимать иные государственные должности категории "А", а также выборные муниципальные должности, находиться на государственной или муниципальной службе». Тем самым под предлогом реализации принципа разделения властей отсекались губернаторы, главы законодательных собраний, мэры и представители высшей региональной бюрократии. В качестве политического компромисса центра с членами существовавшего Совета Федерации интерпретировалось создание нового высшего совещательного государственного института - Государственного совета Российской Федерации, Указ о создании которого президент подписал 1 сентября 2000 г. В состав нового учреждения предполагалось включить губернаторов и глав республик, однако его статус с самого начала определялся как консультативный.