Швейцария, объединяя суверенные кантоны, исходила из принципа единства в многообразии, поддерживая и защищая этнические и религиозные потребности. Объединение кантонов в единое государство лучше обеспечивало защиту их суверенитета, а федеративная форма государства гарантировала культурное многообразие. В преамбуле Федерального Основного закона Швейцарии 1999 г. есть следующие строки: «Швейцарский народ и кантоны, понимая ответственность созидания..., желая жить в единстве, во взаимном уважении и при сохранении многообразия..., понимая, что свободен только тот, кто пользуется своей свободой, и что сила народа измеряется благополучием слабых», принимает конституцию. Швейцарская модель федерализма жестко привязана к этническому, религиозному и лингвистическому разнообразию страны. Поэтому там функционируют четыре государственных языка: немецкий, французский, итальянский и ретороманский, хотя доминируют немецкоязычные кантоны, а итальянский кантон всего лишь один.
Итак, США и Швейцария олицетворяют два разных принципа. США строит федерацию без учета этнических особенностей – штаты не несут национальной окраски, оставляя решение этнических, религиозных, культурных проблем меньшинств специальным структурам или законодательству. Швейцария в основу федерации кладет этническое и религиозное разнообразие, именно федеративная форма призвана решать культурные проблемы общества. Поэтому кантоны и коммуны (муниципалитеты) имеют этнический и религиозный признаки. Коммуна всегда немецкоязычная или франко-говорящая, итальянская или ретороманская, католическая или протестантская, но не бывает смешанной немецко-французской или католическо-протестантской. Коммуна и кантон, имея автономные источники финансирования, способны самостоятельно решать вопросы культуры и образования, не обращаясь к федеральному правительству.
Если какие-то общности проживают достаточно компактно, то их проблемы можно решить путем территориального федерализма. Однако если на одной территории проживают несколько этнических или религиозных групп с ярко выраженной политической волей, тогда дело осложняется и требует создания дополнительных структур. Так произошло в Бельгии, где столкнулись интересы фламандцев, франкофонов и немецко-говорящего населения. Там была создана модель «персонального федерализма», сочетающего территориальный и экстерриториальный принципы в виде сосуществования субъектов-территорий и субъектов-сообществ. Таким образом, Бельгия включает в качестве субъектов три сообщества: Французское, Фламандское и Германоязычное и три региона: Валлонский, Фламандский и Брюссельский.
Своеобразной была политическая ситуация в побежденной Германии. Союзники из антигитлеровской коалиции были озабочены возможностью восстановления тоталитарного режима. «В этой связи федеративный принцип воспринимался как многообещающая возможность предотвратить аккумулирование власти и злоупотребление ею»[17]. Разработанная система федерализма оказалась не только стабильной, но и содействовала становлению демократии, а также быстрому экономическому росту Германии.
Помимо вышеназванных способов, формирование федеративных государств также происходило путем завоеваний или покупки территорий. Так, к числу союзных территорий США, приобретенных вследствие военных действий, относились современные штаты Флорида, находившаяся во владении Испании до 1819 г., Калифорния, Колорадо, частично территории штатов Аризона, Нью-Мексико, Техас, перешедшие к США по договору с Мексиканскими Соединенными Штатами от 2 февраля 1848 г. К союзным владениям США, присоединенным путем покупки, относились Луизиана, Аляска, Алеутские и Виргинские острова, южная часть штатов Нью-Мексико и Аризона. Таким образом, в США появилось пятьдесят штатов.
Преимущества федеративных государств:
1. Федерация позволяет лучше учитывать особенности отдельных территорий, создает механизмы, отвечающие интересам этнических, религиозных или лингвистических общностей, порождает стимулы для более быстрого экономического развития субъектов. Федерализм позволяет избегать конфликтов, ведь основа этого типа государства – договорные отношения, а договор – это всегда компромисс, взаимопонимание, согласование интересов целого и частей.
Распад Югославии, СССР и Чехословакии, на первый взгляд, противоречит сказанному выше. Однако эти страны, не будучи демократическими, и не могли быть подлинными федерациями. Подлинно федеративное государство может быть создано только на основе демократического плюрализма и гражданского согласия, оно опирается как на групповые, так и на индивидуальные интересы, предоставляет реальную самостоятельность его субъектам. В переходных условиях России (от тоталитарного режима к демократии) федерализм выполняет функцию территориального каркаса демократии.
2. Современное государственное управление стало очень сложным и бюрократизированным. Информационные потоки растут и усложняются. Федеративная система, перераспределяя эти потоки между различными уровнями власти, позволяет оптимизировать процесс принятия решений. Местные власти могут быстрее, чем центр отреагировать на интересы своего населения и найти решение, которое будет гораздо более приемлемым для региона. Такой тип государственного устройства оказывается более рациональным и гибким. Это и более созидательная система, потому что имеющийся на местах опыт позволяет решать многие проблемы, которые не видны из центра.
III. Анализ особенностей федерализма требует рассмотрения вопроса о конфедерациях и конфедеративной форме государственного устройства. Это необходимо для того, чтобы проиллюстрировать возможность эволюции федерации в конфедерацию. Конфедерация как форма союза государств, сохраняющих суверенитет практически в полном объеме, сравнительно редко встречалась в истории. Конфедерациями были Австро-Венгрия до 1918 г, Швеция и Норвегия до 1905 г., Соединенные Штаты Америки с 1781 по 1789 г., Швейцария в период с 1815 по 1848 г. Попытки создания конфедераций предпринимались в различных регионах мира и в XX столетии. Одной из них была Сенегамбия, объединившая в 1982 г. два государства – Гамбию и Сенегал – в конфедеративный союз. Но через несколько лет она распалась. Такая же судьба постигла в 1961 г. Объединенную Арабскую Республику – конфедерацию, созданную Египтом и Сирией в 1958 г.
Опыт истории конфедераций свидетельствует о том, что эта форма является переходной либо к полному распаду союза, либо к федеративной форме государственного устройства. Совмещая в себе черты как международно-правовой, так и государственной организации, она, под воздействием тех или иных причин, зачастую теряет равновесие, необходимое для ее сохранения. Характерно то, что к федеративной форме устройства перешли только конфедерации с мононациональным составом населения (США, Швейцария, Германия), а многонациональные конфедерации (Австро-Венгрия, Швеция и Норвегия и ряд других) распались. При переходе к федеративной форме государственного устройства огромное значение приобретают экономические факторы. Фактически только они могут сбить волну центробежных тенденций и интегрировать конфедерацию в единое целое. Для конфедеративной формы государственного устройства характерны следующие черты:
1. Конфедерация образуется на основе соответствующих договоров. Договорной была и первая общенациональная конституция США – Статьи о Конфедерации 1781 г., для ратификации которой требовалось согласие всех американских штатов.
2. Субъекты конфедерации имеют право свободного выхода. В отличие от федераций, где попытка сецессии рассматривается как мятеж, выход из состава конфедерации означает только расторжение договорной связи с союзом.
3. Суверенитет в конфедерации принадлежит государствам, входящим в ее состав. Никакие решения союзной власти не имеют силы без согласия субъектов конфедерации. Фактически суверенитет конфедераций не признается и международным правом, поскольку конфедерации лишены суверенной власти над своей территорией и населением. Международные договоры с конфедерациями носили ограниченный характер и заключались, главным образом, для решения вопросов войны и мира.
4. В предметы ведения конфедерации входит небольшой круг вопросов. Он включает вопросы войны и мира, внешней политики, формирования единой армии, общей системы коммуникаций, разрешения споров между субъектами конфедерации. Расширение их возможно, как правило, только с согласия всех государств, входящих в состав конфедерации.
5. В конфедерациях образуются только те государственные органы, которые необходимы для осуществления задач, особо выделенных по договорным актам. В частности, нет судебных органов. Ограничен круг органов исполнительной власти.
6. Парламент конфедерации формируется представительными органами ее субъектов, которые обязывают своих делегатов неукоснительно следовать выданным им инструкциям и указаниям.
7. Постоянно действующие государственные органы конфедерации лишены властных полномочий. Как правило, акты конфедеративной власти не содержат норм прямого действия: они адресованы не гражданам, а органам власти субъектов конфедерации.
8. Субъектам конфедерации принадлежит право нуллификации, то есть отказа в признании либо отказа в применении актов союзной власти.
9. Бюджет конфедерации формируется за счет добровольных взносов ее субъектов. Правом непосредственного налогообложения, как и возможностью принудительного взыскания взносов, конфедерация не обладает.
10.Субъекты конфедерации имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения, препятствующие передвижению лиц, товаров, услуг и капиталов.