Дж. Локк под федерализмом понимал сообщество людей, подданных государства, противопоставляя его остальной части человечества. Поэтому ущерб, нанесенный одному из членов сообщества (государства), по его мнению, следует считать ущербом всему народу, государству[26]. Эта мысль в последующем была развита А. Гамильтоном, который суть американского федерализма видел не в договоре между штатами и федерацией, а в договоре между гражданами государства.
Выдающуюся роль в развитии идей современного федерализма сыграл Шарль Монтескье. Современный федерализм – это реализация политологической модели, предложенной им в XVIII в. Он исходил из парадокса: настоящая демократия может быть реализована лишь в небольшом по размерам государстве, но такое образование легко становится добычей неприятеля. С другой стороны, большая Империя неуязвима для внешнего врага, но демократия внутри такой огромной структуры невозможна. Идея Монтескье состояла в том, чтобы синтезировать эти две формы власти, используя преимущества обеих; большое и сильное государство должно состоять из ряда локальных демократических республик, во многом автономных, но делегирующих центру права в области коллективной обороны, внешней политики, денежного обращения и т.д. Наблюдая природу человеческого общества, Монтескье пришел к выводу о неизбежности международной солидарности и о необходимости разделения властей. Последнее в политической науке, как правило, связывается с разделением власти между ее законодательной, исполнительной и судебной ветвями. Но оно значительно шире и вполне может быть распространено на отношения между федеральным центром и субъектами федерации, поскольку Монтескье видел в разделении властей принцип наиболее целесообразного и разумного государственного устройства.
Ш. Монтескье в первых трех главах IX книги «Духа законов» размышляет о сильных и слабых сторонах федеративных отношений. Федерацию он рассматривает как договор, основанный на доброй воле государств, заключающих его с целью создания более сильного государства, сознательно идя на утрату международно-правового статуса и права самостоятельного заключения международных договоров[27].
Федерация, по Монтескье, – идеальная форма государственного устройства. Монтескье видит преимущество федерации, прежде всего, в надежности и устойчивости, поскольку деструктивным силам здесь противостоят многочисленные центры сопротивления против разрушения как изнутри, так и извне. Монтескье считал, что федерации свойственна республиканская форма правления и что включение в состав федерации монархии может привести к ее разложению. Кроме того, он выступал противником такого устройства союзного государства, при котором каждый член союза вправе независимо выступать на международной арене и вступать в иные союзы, что равнозначно его негативному отношению к конфедерации[28].
Идеи Ш. Монтескье о федеративном устройстве, но уже в более широком плане, вплоть до создания всеобщей конфедерации цивилизованных народов, развивали Ж. Кондорсе, А. Тюрго и др. Казавшиеся в свое время социальными и политическими утопиями, они, спустя два века, обрели зримые черты в решениях Гаагского конгресса 1948 г, и в Маастрихтском договоре, подписанном в 1992 г. 12 государствами – членами Европейского сообщества, образовавшими Европейский Союз – межгосударственное объединение, сочетающее черты международной организации и федеративного государства.
III. Хотя идея объединения стран и народов возникла много веков назад, реально федерализм в современном его понимании как форма государственности насчитывает немногим более двух веков. Впервые потребность теоретического осмысления проблем федерализма с политических и правовых позиций применительно к конкретной политической ситуации возникла при образовании Соединенных Штатов Америки.
Потребность создания единого и сильного государства стимулировала «отцов-основателей» Соединенных Штатов на изучение, прежде всего, принципиальных вопросов, касающихся самой сущности федеративных отношений, полномочий федерального правительства и его взаимоотношений с правительствами штатов. Так появился знаменитый «Федералист», который представляет собой серию статей А. Гамильтона, Д. Мэдисона и Д. Джея, опубликованных под псевдонимом «Публий» в ряде ведущих американских газет в период, предшествующий принятию Конституции США 1787 г., ставший классическим документом мировой политико-правовой мысли. Авторы «Федералиста» сумели резко повернуть общественное мнение в сторону централизаторской концепции, на основе которой была разработана и принята американская Конституция 1787 г. Так утвердилась теория, согласно которой государственным суверенитетом обладала только федерация в целом.
Характерно, что, добившись известной стабильности федерации, штаты вновь поставили под сомнение монистическую теорию. В соответствии с их интересами была принята X поправка к Конституции Соединенных Штатов, которая гласит: «Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенных Штатов и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом»[29].
IV. Стержневым вопросом всех теорий федерализма изначально был вопрос о суверенитете. Он до сих пор остается одним из самых острых и спорных как с точки зрения теории, так и практики развития федеративных отношений. Его по-разному решали представители различных направлений: классической теории делимости суверенитета, сепаративных теорий суверенитета штатов; унитарных теорий суверенитета федерального государства; теории участия штатов в образовании федерального суверенитета; дуалистической федеративной теории.
Эти концепции, начиная с конца XVIII в., отражали борьбу двух тенденций в понимании суверенитета.
Государственную самостоятельность отдельных частей федерации он называл суверенитетом и им должны обладать как все субъекты федерации, так и сама федерация как единое государство.
Государственная власть – не сумма прав, а право в государстве. Политическая жизнь, практика федерализма довольно скоро показали слабость теории разделенного суверенитета, ибо в государстве может быть только один суверенитет. Несостоятельность теории разделенного суверенитета стала очевидной уже при решении вопроса об установлении высшей судебной инстанции.
На смену теории разделенного суверенитета пришла сепаративная теория. Ее сторонники признавали суверенитет либо только субъектов федерации, либо только федерации в целом. В первом случае мы имеем дело с конфедерацией. В первом случае мы имеем дело с конфедерацией. Дж. Кальхаун и М. Зейдель мыслили федерацию как союз независимых государств, скрепленный договором, который в дальнейшем может быть по желанию одной из сторон быть расторгнут. Подписание договора означает отказ государства от своих прав и своего верховенства в пользу нового союзного государства, а принятие конституции является юридическим закреплением этого отказа.
Федеративные государства, возникая на договорных началах, основывают свою дальнейшую деятельность на конституциях. В федеральных парламентах помимо палат, представляющих субъекты федерации, есть нижние палаты, принимающие законы и являющиеся представительством всего народа данного федеративного государства. Поэтому очень скоро федерации (стоит набрать силу) обнаруживают тенденцию к укреплению федерального центра.
Сепаративные теории в сущности являлись отрицанием федерализма, поскольку признавали только две крайности: унитарное государство (при полном подчинении провинций) либо конфедерация (если сохранялся суверенитет субъектов федерации).
Практическая несостоятельность рассматриваемых выше концепций привела в конце концов к признанию неделимости суверенитета и закреплению его за федеральным центром. Такое государственность целостная система с сильным федеральным центром и четким разграничением предметов ведения между ним и субъектами федерации, в таком государстве суверенитет принадлежит государству в целом, т.е. в лице федеральной власти всем составным частям государства, а следовательно, всему народу. Поэтому вся власть исходит от народа, и только народ вправе решать самые жизненно важные проблемы государственного устройства и политики государства.
Концепция, объясняющая такую природу федеративного государства, получила название унитарной теории. Она была впервые теоретически разработана и изложена П. Лабандом и Г.Еллинеком. Согласно этой теории все государственные объединения сводятся к двум категориям: либо союзы, основанные на международном договоре (конфедерация), либо это корпорации, носящие государственно-правовой характер (федерация).
Со стороны отдельных субъектов федерации, если они заявляют о своем исключительном положении в федерации с точки международного статуса. Юридическое основание межгосударственного объединения есть договор, который по желанию сторон может быть расторгнут. Юридическое основание федеративного государства как корпорации частного права есть конструкция, нарушение которой влечет необходимые санкции против нарушающего единство государства субъекта федерации. Власть федерации суверенна и распространяется на субъекты федерации.
Опыт истории показывает, что создавать какую-либо общую теорию федерализма или единую модель невозможно и не имеет смысла. Но поскольку идея федерации прочно овладела умами людей в XX в. и имеет тенденцию к еще более широкому развитию в следующем тысячелетии, возникает настоятельная необходимость суммировать все достижения и просчеты, которые имелись на ее пути. Эта огромная работа требует совместных научных исследований в масштабах всего мира и вряд ли стоит категорически отрицать кажущуюся нам сегодня утопической идею глобального федерализма, выдвинутую в Манифесте Вентотена еще в ходе Второй мировой войны (1941 г.). Углубляющиеся процессы европейской интеграции, которая много веков назад тоже возникла как утопия, уже поставили перед наукой множество проблем политического, экономического, юридического, социокультурного и иного порядка. Несомненно, что огромное значение будет иметь для человечества опыт Российской Федерации.