В восточных национальных окраинах России было несколько территорий, имевших статус протектората. Под протекторатом в теории государства и права и международном публичном праве понимается международный договор, по которому одно государство обязывается оказывать помощь другому, более слабому государству. Более сильное государство осуществляет его представительство во внешних делах, обеспечивает вооруженную защиту, а иногда оказывает экономическую и культурную помощь. В своих же внутренних делах государства, имевшие статус протектората, остаются самостоятельными. В 1868 г. Россией был установлен протекторат над Бухарским и Хивинским ханствами в Средней Азии. Правители этих государств признавались вассалами российского царя. В своих внутренних делах они были полновластными монархами, но не имели права внешних отношений.
Последним территориальным приобретением России была Тува. В XIX в. и нач. ХХ в. Тува находилась под влиянием Китая. После ряда дипломатических ходов в 1914 г. Россия объявила о протекторате над Тувой. В отличие от Бухарского и Хивинского ханств Тува имела большую самостоятельность и фактически вошла в состав империи на правах автономного образования. Тува под названием Уранхайского края была включена в состав Енисейской губернией. Краем управлял комиссар, подчиненный енисейскому губернатору. Сохранялось прежнее деление Тувы на суманы, арбаны. Начальники этих административных единиц назначались и смещались комиссаром из представителей тувинской знати. Они пользовались значительной самостоятельностью при решении местных дел, но были лишены права решать внешнеполитические вопросы.
После крушения империи бывшие политические автономии Финляндия и Польша стали независимыми. На территории Бухарского и Хивинского ханств образовались полунезависимые государства – Бухарская и Хорезмская народные советские республики, которые были упразднены в 1924 г. в результате так называемого национального размежевания в Средней Азии. Их территории вошли в состав Узбекской и Туркменской ССР. В июне 1918 г. решением съезда тувинского народа. Тува вышла из состава России. Только в 1944 г. Тува под названием Тувинской народной республики на правах автономной области вновь вошла в Россию. В 1961 г. Тува получила статус автономной республики. Ныне Тува одна из 21 российской республики.
Вне пределов автономных образований и протекторатов территория Российской империи была разделена на административно-территориальные единицы – области и губернии, которые управлялись централизованно. Наличие автономных образований свидетельствует о значительной децентрализации государственной власти, которая усилилась, и наличием в России земского и городского самоуправления. Российская империя по форме государственного устройства являлась унитарным государством с автономными областями. Разделение властей по вертикали в Российской империи стало реализовываться раньше, чем разделение по горизонтали. Можно сказать, что форма государственного устройства Российской империи как бы «перегнала» форму ее правления.
Краткий период временного правительства характеризуется самопровозглашением автономии не только в национальных окраинах, но и в чисто русских областях. Официально административная автономия была предоставлена Туркестану, Закавказью. С октября 1917 г. начинается качественно новый советский этап развития форм государственного устройства в России.
V. Марксистско-ленинская идеология изначально крайне отрицательно относилась к федеративному устройству. Однако не учесть многонациональный характер территорий, оставшийся от Российской империи, пришедшие к власти большевики не могли. На форму государственного устройства советского государства в немалой степени повлиял и рост национального самосознания на окраинах России. Несмотря на официальное название, вновь образованного государства – Российская Советская Социалистическая Федеративная Республика – формой государственного устройства Россия стало централизованное государство с автономными образованиями.
Вновь вопрос о форме государственного устройства встал в 1922 г. В результате внутрипартийной дискуссии по предложению В.И. Ленина был образован Союз ССР. Его образованию предшествовали решения высших партийных органов, что доказывает фактическое единовластие коммунистической партии в Советском государстве. 30 декабря 1922 г. на I Всесоюзном съезде Советов Союз ССР был юридически создан. Съездом был утвержден Договор об образовании СССР и Декларация об образовании СССР, которые вошли составной частью в Конституцию 1922 г. Образованию СССР предшествовали конфедеративные союзы РСФСР с Украиной, Белоруссией, республиками Закавказья и некоторыми другими государственными образованиями на территории Российской империи. Конфедеративные отношения между советскими республиками были оформлены разнообразными двухсторонними и многосторонними соглашениями. Например, в 1920 г. был заключен договор Азербайджана и России о военно-экономическом союзе. В 1921 г. заключается «Союзный рабоче-крестьянский договор» между РСФСР и Украинской СССР. По этому договору создавались объединенные комиссариаты военных и морских дел, внешней торговли, финансов труда. Аналогичные договоры в 1921 г. были заключены между РСФСР и Белорусской, Грузинской, Армянской ССР. 22 февраля 1922 г. по специальному соглашению полномочные представители от Азербайджанской, Армянской, Белорусской, Бухарской, Грузинской, Дальневосточной республик, Украины и Хорезма передали РСФСР представительство советских республик на общеевропейской экономической конференции. Единого договора об образовании конфедерации не было, что вовсе не отрицало конфедеративных отношений между отдельными советскими республиками.
По способу образования СССР был договорной федерацией. Однако, фактически Договор об образовании СССР касался только первых республик, подписавших его – РСФСР, Украины, Белоруссии, Закавказской Федерации, впоследствии распавшейся на три республики: Азербайджан, Армения, Грузия. Следующими союзными республиками стали Узбекская и Туркменская ССР. В правовых актах о вхождении в СССР этих республик, а также образованных затем и Казахской, Таджикской, Киргизской ССР оговаривалось положение о распространении на них Союзного Договора 1922 г.
В Конституции СССР 1936 г. упоминания о договоре уже не было, хотя в тексте ее СССР определен как союзное государство, образованное на основе добровольного объединения. Поэтому все новые республики, образованные после 1936 г. (Молдавия, Литва, Латвия, Эстония, Карело-Финская ССР) уже никакого отношения к договору 1922 г. не имели. В этой связи с юридической точки зрения представляется вполне правомерным расторжение союзного договора в декабре 1991 г. единственными учредителями СССР: Россия, Украина и Белоруссия, учитывая, что 4 учредитель – Закавказская Федерация прекратила свое существование.
По принципам образования СССР представлял собой ярко выраженную национальную федерацию. Каждая союзная республика была названа по наименованию «титульной нации», хотя в некоторых из них коренное население не составляло даже абсолютного большинства. В марксистско-ленинском государствоведении федерация рассматривалась как способ решения национальных вопросов. Распад Советского Союза, равно как и распад иных национальных федераций социалистического типа – Чехословакия, Югославия подтверждает тезис о недолговечности национальных федераций. Юридически Советский Союз был симметричной федерацией. Формально все союзные республики были абсолютно равны как между собой, так и в отношениях с союзным центром.
Сущность федерации определяется степенью децентрализации государства, разделением властей по вертикали. «Централизованные» федерации, например, Индия, федерациями в полном смысле не являются, некоторые исследователи называют их квазифедерациями СССР, исходя из положений всех советских Конституций, был именно такой федерацией. Об этом свидетельствуют нормы Конституций, предоставляющие право центральным органам власти приостанавливать и отменять республиканские решения (Ст. 20, 36 Конституции 1922 г., ст. 49, 69 Конституции 1936 г., ст. 121, 134 Конституции 1977 г.). Фактически и законодательство союзных республик было под контролем союзных властей. Законы, издаваемые республиканскими органами, были всегда однотипными и различались лишь в мелочах. Все органы государственной власти на всей территории СССР выполняли партийные директивы, в том числе и в сфере законодательства. «Централизованная» федерация в Союзе ССР сочеталась с конституционными нормами о суверенитете союзных республик и о праве свободного выхода из состава Союза (сецессис). Это позволяет многим авторам, в том числе Кисилеву, Атаманчуку утверждать о конфедеративной природе СССР. Действительно, во всех советских Конституциях непременно указывалось на суверенитет союзных республик. При этом Конституции 1924 и 1936 гг. подчеркивают, что суверенитет союзных республик ограничен в пределах ведения Союза ССР (ст. 3 Конституции 1924 г., ст. 15 Конституции 1936 г. Ст. 76 Конституции 1977 г.) Фактически суверенитетом в Советском государстве обладал только сам Союз в лице его высших органов. Право свободного выхода союзной республики из состава Советского Союза, было также закреплено во всех советских Конституциях. [– Урбшис – последний министр иностранных дел Литвы на приеме 1940 г., когда Литве передали Вильнюс, поднял вопрос выхода республик из состава Союза, на что Сталин ответил: «Да, если они пожелают, могут, но в каждой из них на то и есть коммунистическая партия, чтобы они этого не пожелали!»] Когда в эпоху перестройки прибалтийские республики изъявили о выходе из состава Союза, оказалось, что в советском законодательстве отсутствуют какие-либо механизмы осуществления сецессии республиками. Перед распадом СССР в спешном порядке был принят соответствующий закон о выходе из его состава, однако центробежные процессы было уже не остановить.