КУРС ЛЕКЦИЙ ПО ДИСЦИПЛИНЕ «ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ»
Введение
Федерализм – явление, известное человечеству со времен античности. В XIX – начале ХХ вв. резко возросла ее популярность П. Прудон в этой связи счел возможным заявить, что ХХ век откроет эру федерации. «Федерализм как способ нахождения согласия в рамках разделения и партнерства носителей государственной власти оказывает все большее влияние на общественные и государственные формы организации власти в мировой цивилизации»,[1] поэтому в соответствии с Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по специальности 021100 – «Юриспруденция» был введен спецкурс «Федеративное государство: правовой аспект».
Федерализм – понятие многоплановое, в узком смысле оно означает взаимоотношения между различными уровнями государственного управления, в более широком смысле – обобщение опыта обустройства регионально сложных, многофункциональных государств. Понятие «федерализм» включает в себя: количественный и качественный состав (субъекты) Федерации, бюджетный федерализм, институт федерального вмешательства, модели федерализма, этнические факторы.
Как предмет исследования федерализм характеризуется тем, что каждое его теоретическое положение должно иметь соответствующее практическое применение, и наоборот, практическое применение требует постоянного контроля (мониторинга), теоретического обоснования.
Основной проблемой федерализма является сочетание общефедеральных интересов с интересами региональными и местными. Проблемы федерализма носят политический, социально-экономический, бюджетно-финансовый характер, что обусловило основные темы данной работы.
Абдулатипов Р.Г. в работе «Федерология» выделяет следующие тенденции российского федерализма:
1. Федерализация проходит сверху, директивно, и как следствие ее ассиметричный характер.
2. Несовершенство механизма федеративных отношений в сфере разграничения полномочий.
3. Само существование федерации – показатель существования в стране различных интересов, координирующихся и согласующихся благодаря федеративному устройству.
4. Федерация – это своеобразный общественный договор граждан, образующих союз разных субъектов, исходя из геополитических, экономических, демографических и этнических особенностей.[2]
Кроме того, как отмечает М.Ф. Маликов, «до сих пор нет единства взглядов по содержанию конституционных принципов федерализма и самостоятельности субъектов Федерации, в результате чего возникают трудности в реализации государственной власти по вертикали и ответственности за ее осуществление».[3]
Сегодня Российская Федерация – это не только название государства, но и модель его развития. По опыту исторического развития государственного строительства Россия стремится к федеративной модели, однако, существуют и другая точка зрения, по которой для России всегда были характерны унитаризм и тоталитаризм, централизация власти. Следует отметить, что в зависимости от процесса исторического развития государств, конкретно-исторических условий, характера политических режимов, федеративная система не остается неизменной. Каждая страна выбирает себе ту форму государственного устройства, которая отражает особенности ее исторической и политической культуры.
Понятие федерации
1. Основные подходы к определению федерации
2. Причины возникновения федерации
3. Конфедерация – как переходная форма
Литература
1. Васильев В.И. Германский федерализм: проблемы развития. – М., 2000.
2. Остром В. Смысл американского федерализма. – М., 1995.
3. Подберезкин А.И. Международный опыт и особенности российского федерализма. – М., 2000.
4. Хакимов Р.С. Федерализм в России и в мире. – Казань, 2004.
5. Федерализм: теория, история, отношения / Под ред. Б.Н. Топорнина. – М., 2001.
6. Червонюк Г.В.Теория государства и права. М., 2003.
7. Умнова И.А. Конституционные основы российского федерализма. – М., 2000.
Само слово «федерация» происходит от лат. federare – объединение, союз.[4]
Термин «федерация» акцентирует внимание на структурной, прежде всего, организационной стороне государства как состоящего из «соединенных» частей. В отечественной и зарубежной литературе длительное время федерация определялась как форма государственного устройства, как государство, состоящее из других государств или государственных образований (штатов, провинций, земель и др.), которые называются обобщенно субъектами федерации. Отношениям в федеративном государстве уделялось не так много внимания.
Применение системного подхода переключило акценты на систему связей и отношений, согласно которой «федеративное государство представляет собой нечто большее, чем сумма составляющих его компонентов».[5] Главный предмет изучения теперь составляют не столько территориальные структуры, их органы и зафиксированные в конституциях пункты о распределении полномочий, сколько взаимосвязи и отношения власти. Исследователи обращают внимание, прежде всего на наличие двух уровней государственной власти в федерации и на особенности отношений этих властей. Однако подавляющее большинство федераций не рассматривают субъекты как государства, следовательно, утверждение о государственной власти субъекта звучит необычно. Разрешение этого противоречия возможно различными путями. С одной стороны, можно признать, что государственная власть присуща не только государству, но и другим формам государственности (субъектам федерации, политическим автономиям и др.). С другой стороны, можно пойти по пути конструирования особого рода публичной власти субъекта федерации. Такие попытки также имели место.
Есть еще одна проблема, связанная с определением федерации через отношения власти различного уровня. Некоторые авторы, исследуя федеративные государства, пришли к выводу, что административные границы внутри федерации не всегда являются границами для разграничения различных уровней власти. Нидерландский (позже американский) политолог А. Лейпхарт описал экстерриториальную форму федеративного устройства государства, когда его элементами являются не только и не столько территориальные, сколько этнические (или только этнические) образования.[6] А. Лейпхарт исследовал федерации не только в юридическом смысле. Он анализировал также некоторые другие государства с различными этническими группами, прежде всего, саамами (Норвегию, Швейцарию с их саамскими «парламентами»), и считал, что распределение власти в таких государствах происходит не по географическому признаку) (территориальные субъекты), а скорее по культурному признаку, исходя из принадлежности граждан к тому или иному сообществу. Такие государства Лейпхарт называл корпоративными федерациями. По существу, речь шла о федерациях компактных (а иногда и разрозненных) этнических сообществ, а не о федерациях субъектов, ее членов.
Подход А. Лейпхарта позже нашел свое подтверждение и в конституциях новых федераций, правда, в отчетливом виде пока что только в Бельгии (с 1993 г.), где наряду с территориальными субъектами, созданными по национальному признаку, образованы представительные органы валлонского, фламандского и других сообществ, имеющие право издавать нормативные акты по определенным вопросам (главным образом, по вопросам языка, образования, культуры и др.). Этнический подход к структуре федерации получил отражение в находящейся под контролем международных миротворческих сил хорватско-мусульманской федерации Боснии и Герцеговины (часть страны внутри государства с одноименным названием). Правда, в обоих случаях территориальные субъекты, а в Боснии и Герцеговине – территориальные границы, включающие разные этнические анклавы, сохраняются, они не вытеснены полностью этническими.
Сочетание в единичных федерациях территориального и этнического принципа сообществ (независимо от места проживания лиц, относящих себя к сообществу) и современный акцент на властеотношения вовсе не означает, что прежний, в своей основе организационный подход к исследованию федерации утратил свое значение. Современный исследователь федерализма И.А. Умнова определяет «природу федеративного государства» как «систему организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора».[7] Такой подход обосновывается, в частности, в работах зарубежных авторов Д. Элейзера, В. Острома, опубликованных в 90-х гг. С этой точки зрения, как пишет И.А. Умнова, «любая федерация по своей сути самоуправляемое договорное государство, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления». Если власть делится меду центром и составными частями «сверху», без согласия составных частей федерации либо согласования с ними, считает И.А. Умнова, то в этом случае, какие бы ни были права у территорий, государство не может быть признано по своей природе федеративным. Даже в том случае, «если власть разделена на основе согласия сторон, но ни центр, ни составные части не обладают полнотой власти для осуществления своих функций, не имеют возможности самодостаточно самоуправляться, то в этом случае... федерализм подменяется либо унитаризмом, либо конфедеративным устройством».[8]
Однако, спорным является вопрос о создании федерации на основе договора. Как правило, юридические договоры о создании федерации не заключались, не было таких договоров и в дальнейшем, после фактического создания федерации. В некоторых случаях договором можно считать принятие представителями субъектов конституции (например, преобразование США из конфедерации в федерацию в 1787 г.), но это не относится к тем странам, где федерация создавалась (Нигерия в 1964 г.) или коренным образом реформировалась «сверху» (Индия в 1956 г.). Не все субъекты «соглашались» на «договор», предлагаемый им в виде конституции (например, не ратифицировала федеральную конституцию Западной Германии 1949 г. Бавария, в России, хотя Конституция 1993 г. была поддержана 58,4% избирателей, в 24 субъектах она была отклонена большинством голосов). Во многих странах федерации создавались колониальными властями, о каком-либо договоре здесь трудно говорить. Можно привести и другие факты, говорящие о том, что такая позиция неприемлема для всех существующих федераций. Договор предполагает свободу воли и равноправие сторон. Первого в ряде случаев не было (многие федерации создавались «сверху»), а второго иногда нет в существующих федерациях. Несубъекты (союзные, федеральные территории и др. в тех федеративных государствах, где они есть) неравноправны с субъектами федерации, а последние в некоторых федерациях неравноправны между собой.