Классификация приказов характеризует системность органов центрального управления. Прежде всего следует отметить, что все приказы обладали судебной властью. Причем одни и те же приказы должны были проводить следствие и, как правило, исполнять судебные решения. Все приказы в той или иной степени можно считать финансовыми. Наконец, почти каждый приказ обладал территориальной компетенцией. Отсутствие четкого разграничения компетенции вызвано прежде всего тем, что она определялась исключительно распоряжениями царя и Боярской думы без определенной системы, в связи с изменениями конкретной текущей ситуации. Вместе с тем, отсутствие четких критериев определения компетенции приказов на практике приводило к значительным сложностям в управлении. При классификации приказов следует выделять приказы, составляющие основу всей системы центрального управления. Система приказных учреждений не была статичной на протяжении двух столетий. Важно также учитывать такие признаки системности, как взаимообусловленность и взаимозависимость всех частей единого целого. С этой позиции исторически обусловленным можно считать выделение следующих периодов:
1) конец XV - середина XVI в. (до реформ Ивана IV);
2) вторая половина XVI в. - начало XVII в.;
3) 1613 - 1649 гг. (до Соборного уложения 1649 г.);
4) 1649 - 1696 г.;
5) 1696 - 1704 гг. (до создания первых канцелярий).
Возникшие в конце XV и в первой половине XVI в. приказы отражали определенные тенденции в развитии государства. Все приказы обладали финансовой компетенцией (сбор и расходование государственных средств). Вместе с тем, исключительная компетенция в финансовой сфере и в вопросах управления государственным имуществом принадлежала только трем приказам (Казенному, приказам Большого прихода и Большого дворца). Особенность юридического статуса последнего ведомства заключалась в том, что Большой дворец распоряжался поступлениями и расходованием средств на обеспечение лично царя и членов его семьи. В компетенцию Разбойного и Земского приказов, возникших в ходе реформ 30-50-х гг. XVI в., входило расследование тяжких уголовных преступлений, суд и исполнение приговоров по ним на территории всего государства и в Москве. Разрядный приказ обеспечивал планирование, учет и осуществление назначений должностных лиц на территории всего государства, являясь своеобразным «отделом кадров» государства. Наконец, приказ Холопьего суда обеспечивал защиту прав холопов, древнейшего непривилегированного сословия, и холоповладельцев. Создание приказа отражает важное направление в развитии государства - регулирование отношений между сословиями. Вместе с тем стоит подчеркнуть, что уже на этом этапе формирования развития приказов наблюдаются черты системности, проявляющиеся в специализации приказов по выполнению тех или иных задач.
Приказы, созданные во второй половине XVI - начале XVII вв., в большей степени характеризуют определенные тенденции в развитии государства, носят системный характер. Особым юридическим статусом был наделен Челобитный (Челобитенный) приказ, осуществлявший функции высшей аппеляционной инстанции по судебным и административным делам, решенным в любом другом приказе.
Обращение в Челобитный приказ было равносильно обращению непосредственно к монарху. Принципы устройства приказа и основы его деятельности не отличались от любого прочего приказного ведомства.
Во второй половине XVI в. были созданы два новых финансовых приказа: приказы Новой и Новгородской четвертей. Новым элементом в компетенции этих приказов стали ограничение сбора налогов определенной территорией и сословно-наградной принцип расходования средств. Сословный принцип стал более последовательно использоваться при формировании приказной системы. Рост значения сословного признака в разграничении компетенции приказов характеризует увеличение роли государства в регулировании общественных отношений.
В первой половине XVII в. появляются новые финансовые приказы: приказ Большой казны и новые четвертные приказы. Приказ сбора пятинных и запросных денег обладал особым юридическим статусом. Он формировался согласно решениям Земского приказа о сборе чрезвычайных налогов; ему же приказ был подотчетен. Руководителями приказа, назначавшимися на Земском соборе, могли быть только его члены. Важное общегосударственное значение имел приказ «что на сильных челом бьют». Приказ имел исключительные функции рассмотрения жалоб на высокопоставленных должностных лиц, проведение следственных мероприятий, судов, и исполнение приговоров. Сходной была компетенция приказа приказных дел, занимавшегося рассмотрением старых нерешенных судебных дел и ряда дел по аппеляционным жалобам.
Важнейшим сословным приказом, возникшим в первой половине XVII в., стал Иноземский приказ, осуществлявший функции управления, обеспечения (денежного и поместного) и суда над иностранными подданными и лицами, перешедшими в русское подданство, а также координировал действия других приказов в отношению указанных лиц. Лица, перешедшие в русское подданство, неопределенное время сохраняли особый юридический статус, в частности для них существовали некоторые ограничения по приобретению прав собственности на полную привилегированную земельную собственность и т. п. В 10-х гг. XVII в. возникают патриаршие приказы. Компетенция приказов ограничивалась управлением церковным имуществом и судом над церковнослужителями.
Новые приказы, возникшие во второй половине XVII в., связаны не только с конкретными историческими событиями, но и отражают общие тенденции в развитии государственного механизма. Активная внешнеполитическая деятельность России во второй половине XVII в., длительная русско-польская война (1654-1667 гг.), присоединение Украины - все это стало причинами появления ряда приказных учреждений, компетенция которых состояла в управлении определенной территорией. Указанные причины обусловили создание ряда новых военных отраслевых приказов.
Социальные функции государства были реализованы в создании в 1670 г. приказа строительства богаделен. Абсолютистский характер власти наиболее ярко проявился в создании в 1654 г. Тайного приказа. Приказ занимал особое место в структуре управления. Прежде всего, приказ «тайных государевых дел» не имел определенной компетенции. Тайный приказ занимался теми вопросами, которые в данный момент интересовали лично царя Алексея Михайловича, являясь своеобразной «личной канцелярией царя». Административно-судебная компетенция Тайного приказа распространялась на дела о политических и религиозных преступлениях.
Анализ динамики создания новых приказов на протяжении XVI -XVII вв. выявляет тенденции к усилению государственного регулирования различных сторон жизни общества. Важным представляется то, что к концу XVII в. среди вновь созданных приказов нет тех ведомств, компетенция которых определялась бы признаком принадлежности к определенному сословию. Характер возникновения приказов на протяжении XVI - XVII вв. выявляет определенные объективные тенденции в эволюции государственного механизма и, вместе с тем, позволяет говорить о системности приказных учреждений.
3. Приказ - орган государственной власти
В конце XV в., во время появления первых приказов, в составе каждого из них было нескольких должностных лиц. Судебник 1497 г. указывает на боярина (судью), дьяка и подьячего. Рост функций приказов вызвал усложнение структуры приказов. Приказы стали делиться на «столы», которые в свою очередь делились на «повытья». Ряд приказов делился только на «повытья». В некоторых приказах деления на структурные подразделения не было; некоторые приказы состояли только из «повытий». Структура приказов была обусловлена компетенцией, а следовательно объёмом делопроизводства и размерами штата служащих.
Штат приказов достаточно сильно варьировался в зависимости от компетенции ведомства. Приказной аппарат состоял из дьяков и подьячих. Первые, как правило, были руководителями «столов». Подьячие могли быть трех категорий: «старые», «средние», «молодшие». Прохождение службы зависело прежде всего от срока службы на конкретной должности и в определенном приказе. Немалую роль играли и личные качества лица. Возглавлял приказ судья, который, как правило, был членом Боярской думы - боярин и/или окольничий. Нередко во главе приказа стояло два судьи.
Назначение судей и дьяков в приказы было исключительной прерогативой царя и Боярской думы. Однако следует думать, что проекты данных назначений готовились в Разрядном приказе с учетом ряда факторов: нахождения на службе в данное время, физической пригодности. Назначение подьячих и их перевод из приказа в приказ происходило путем подачи дьяком в «доклад» соответствующего предложения. Следует отметить, что ряд приказов могли возглавлять исключительно дьяки (Посольский, Разрядный приказы, приказ Тайных государевых дел).
Лицо, назначенное на должность, могло приступить к исполнению обязанностей только после принесения присяги. Формуляры присяги («крестоцеловальных записей») были разработаны применительно к каждой должности: членов Боярской думы, дьяков, казенных дьяков, подьячих. Уже в XVI в. принесение присяги было обязательным при вступлении в должность.
Должностные обязанности дьяков и подьячих определялись в каждом конкретном приказе в зависимости от компетенции приказа. В обычном порядке подьячие вели текущее делопроизводство, переписку с подчиненными учреждениями и должностными лицами на местах, а также вторичную документацию, например, книги «входящих» и «исходящих» документов. «Старые» подьячие следили за исполнением обязанностей среди подчиненных. Основная ответственность возлагалась на лиц, возглавлявших структурные подразделения приказов. Значение дьяков в управлении было более значительным. В отличии от судей, дьяки - профессиональные управленцы, прошедшие все ступени служебной лестницы в приказе. Поэтому именно от них фактически зависело текущее состояние дел ведомства. Более того, известно о том, что дьяки могли «приказывать царским словом», т. е. передавать к исполнению устные указания царя. Технический персонал приказов состоял из «сторожей» и «приставов». Первые - наемные лица, функции которых - обеспечение сохранности помещения приказа. В обязанности приставов - должностных лиц административно-полицейского аппарата - входило непосредственное исполнение административных и судебных решений приказов.