Обеспечение служащих приказов было денежным и земельным (поместным). Фактическое поместное обеспечение подьячих, дьяков, как и всех представителей привилегированных сословий, расходилось с нормами закона. Но даже с учетом этого обстоятельства, дьяки и по нормам поместного земельного владения и на практике были одними из крупнейших землевладельцев. Правовые обычаи допускали «кормление от дел», которое могло быть двух видов: «почесть» и «поминки». Они были призваны выразить уважение к тому, кому предназначались, не были единоразовым подношением, и должны были оказываться несколько раз в зависимости от церковных и семейных праздников одаряемых. Основные отличия «почестей» и «поминок» заключались, во-первых, в их добровольном характере со стороны дарителя, а во-вторых, в отсутствии каких-либо конкретных требований дарителя в отношении подготовки, рассмотрения и решения его дела в приказе. Именно эти два условия позволяли отграничить допустимые обычаем подношения служащим приказов от взяток («посулов»). Отдельно от «почестей» и «поминков» следует рассматривать получение денег за оформление тех или иных документов. Служащие приказов, где было мало «челобитчиковых» дел ежегодно получали «праздничные деньги».
Исполнение должностных обязанностей в органах государственной власти предполагает определенную подготовку.
Работа в ряде приказов требовала определенного объема специальных знаний. Подготовка специалистов осуществлялась в XVII в. в специальных «школах» при приказах. Их специфика заключалась в том, что основные кадры подьячих проходили в них не только специальную, но и начальную подготовку, обучение в них велось без специальной программы, деления на классы, наборы осуществлялись по мере необходимости. Особое внимание, уделявшееся в приказах технике письма, приемам ведения документации обусловлено характером работы будущих служащих приказов.
Общий порядок прохождения и рассмотрения дел в приказе был следующим. При поступлении в приказ челобитной от частного лица, документ направляли дьяку, рассматривавшему права данного лица на обращение в приказ по данному вопросу. При положительном решении дьяк ставил подпись на обороте челобитной (иска, жалобы) и писал фамилию «старого» подьячего, которому надлежало оформить и подготовить дело к рассмотрению по существу требований. «Старый» подьячий, рассмотрев существо требования, давал непосредственные указания своим подчиненным о проведении определенных действий: наведении справок, подготовки конкретных выписок из книг и других документов, необходимости отправления «памятей» в другие приказы и т.д. После того, как «старый» подьячий решал, что дело полностью подготовлено к рассмотрению, дело поступало дьяку. Последний, соглашаясь с мнением подьячего о готовности дела, ставил помету «к вершенью»; если дьяк приходил к мнению о необходимости дополнительной работы с делом, он ставил помету «к розыску». Дела с пометами «к вершенью» в определенные дни поступали на рассмотрение судей приказа. Дьяк устанавливал очередность рассмотрения дел, он же давал необходимые пояснения по существу дела и рекомендации по его решению. Окончательное решение дела зависало от судей, однако резолюции о решении проставлялись дьяком от имени судей.
Особенности приказов как органов государственной власти XVI-XVII в заключались, таким образом, в том, что уже в то время они функционировали в соответствии со следующими бюрократическими принципами:
1) должностные лица приносили присягу и должны были лично исполнять обязанности;
2) существовал порядок продвижения по службе;
3) велась подготовка кадров служащих приказов;
4) существовал единый порядок подготовки и рассмотрения дел;
5) в приказах было развитое делопроизводство;
6) существовала специализация структурных подразделений приказа и отдельных должностных лиц на выполнение определенных функций;
7) за исполнение должностных обязанностей было предусмотрено частичное государственное обеспечение.
Многие из указанных принципов, лежали в основе деятельности приказов уже в XVI в. Наибольшее значение они приобрели лишь в XVII в., в эпоху расцвета приказного управления.
4. Правовое обеспечение деятельности приказов
в России конца XV - XVII вв.
Деятельность любого органа государственной власти обеспечивается соответствующей нормативно-правовой базой. В равной мере настоящее положение относится к органам государственной власти России конца XV - XVII вв. Правовые основы работы приказов зафиксированы в первой части Судебника 1497 г. Уже первые нормы Судебника устанавливают основы приказной служебной деятельности. Законодательство конца XV - первой половины XVI вв. регулировало лишь некоторые стороны деятельности приказов: во-первых, порядок осуществления правосудия; во-вторых, порядок и размеры взимания судебных и иных пошлин; в-третьих, возможные случаи злоупотреблений со стороны должностных лиц. В Судебнике 1550 г. впервые появляются нормы, направленные на защиту должностных лиц от необоснованных обвинений, учитывающие возможность неумышленного неправосудия. Сравнение норм Судебников 1497 и 1550 гг. показывает стремление усилить контроль за исполнением обязанностей со стороны должностных лиц приказов путем детальной регламентации их судебной деятельности, поставить правовые ограничения для использования служебного положения в целях обогащения. Важно однако отметить, что, судя по юридической технике, воплощенной в формулировках правовых норм, указанная эволюция обусловлена не заранее продуманной системой мер, а обобщением практики деятельности приказов, накоплением конкретных случаев неправосудия и злоупотреблений должностными правами. Требование справедливости, выраженное в нормах Судебников, имплицитная линия эволюции законодательства.
Основная тенденция в развитии законодательства второй половине XVI в. была направлена на дополнение текста Судебника новыми статьями. Именно таким образом следует рассматривать составление указных книг приказов. Их появление было обусловлено текущей деятельностью приказов в пределах своей компетенции. Указные книги содержали разновременные указы, изданные высшими органами государственной власти по запросам приказов.
Рассматривая комплекс мероприятий, в частности издания нормативных актов, регулирующих определенные общественные отношения, в отрыве от законотворческого процесса в целом можно прийти к мнению о сравнительно последовательной политике государства в данном вопросе. Однако обзор законодательства, являющегося нормативной базой деятельности центральных ведомств, дает основания полагать, что к появлению тех или иных правовых норм приводила практическая необходимость. Практика приказной работы позволяла скорректировать направление, способы и методы законодательного регулирования определенных общественных отношений. Инициатива в этих вопросах принадлежала в большинстве случаев судьям приказов, входящим с «докладом» к царю с Боярской думой по конкретным спорным вопросам, решить которые не позволяли пробелы законодательства. Во всех подобных случаях решение казусов облекалось в форму общеобязательной нормы права.
Унификация принципов и механизмов приказного управления на протяжении XVI - XVII вв. была достигнута за счет большой роли и значения устоявшейся приказной практики в условиях перехода служащих приказов во вновь образуемые приказные учреждения. Существующее законодательство, распоряжения монарха и приказная практика были правовой основой деятельности приказов того периода.
Важные изменения в развитии правовых основ функционирования приказных учреждений произошли в первой половине XVII в. Впервые приказы стали появляться на основе актов об их учреждении. Компетенция новых приказов и изменения в компетенции старых приказов стала закрепляться в законах. Эти тенденции в эволюции законодательства получили своё дальнейшее развитие в нормах Соборного уложения 1649 г. Именно здесь зафиксированы нормы регулирующие порядок и процедуру оформления документации, ведущейся в приказах. «Новоуказное законодательство» содержит большое количество норм, регламентирующих устройство, время работы, внутренний распорядок функционирования приказов, формулирующих принципы государственной службы, условия назначения должностных лиц. Практическая деятельность приказов вплоть до конца XVII в. оставалась одним из важнейших механизмов в структуре нормотворческого процесса.
5. Посольский приказ
Формирование Посольского приказа как ведавшего иностранными делами государственного учреждения с самостоятельными структурными подразделениями рас¬тянулось ни несколько десятилетий. В конце XV — начале XVI в. этими делами ведали дьяки — некоторые преимущественно ими, другие — помимо своих основных функций, как, например, казенные дьяки, в ведении которых находилась некоторая часть посольской документации, связанной с посыпкой за рубеж различных апоминков» (подарков) — чаще всего мехов («А что поминков, и то писано у казна¬чеев», «и что были их поминки, и то писано в казне у казначеев» и т. д.) а также дворцовые дьяки, которые привлекались к церемониям по приему послов, занимались размещением и устройством иностранных дипломатов па подворьях. Дьяки «у посольского дела» присутствовали на приемах послов из различных го¬сударств, выступали с «речами» от имени великого князя, брали грамоты у ино¬земных послов, записывали ход переговоров и представляли материалы великому князю, выдавали грамоты, входили в состав посольств, участвовали в составлении наказов послам, отправляемым за границу, ведали дипломатической документацией и т. д.