Поскольку АПК РФ и КоАП РФ зачастую содержат противоречивые нормы процессуального права, Пленум ВАС РФ в пункте 18 постановления от 09.12.02 № 11 разъяснил, что в случае, когда в главе 25 АПК РФ содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности (в частности, по результатам рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение, а не постановление, как это предусмотрено в статье 29.9 КоАП РФ).
Дела о привлечении к административной ответственности и об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, но с особенностями, установленными главой 25 АПК РФ и КоАП РФ (часть первая статьи 202 , часть первая статьи 207 АПК РФ).
Можно выделить некоторые особенности арбитражного производства по делам об административных правонарушениях, одной из которых является
подача заявления, а не искового заявления[34]. Обращающееся в арбитражный суд лицо более правильно именовать заявителем, а не истцом. По данной категории дел установлен сокращенный срок рассмотрения (15 дней при привлечении к административной ответственности и 10 дней при оспаривании решения о привлечении к административной ответственности). С учетом таких сроков рассмотрения арбитражный суд не может в полной мере выполнить требования статей 136 , 137 АПК РФ в части обязательного проведения предварительного судебного заседания и назначения дела к судебному разбирательству только после проведения подготовки. Поэтому Пленум ВАС РФ в пункте 3 постановления от 02.06.04 № 10 указал на то, что в определении о принятии заявления и о подготовке дела к судебному разбирательству может быть указано не только на действия по подготовке, предусмотренные статьей 135 АПК РФ, которые надлежит совершить лицам, участвующим в деле, сроки их совершения, но также и на время и место проведения судебного разбирательства. В этом же постановлении содержится рекомендация в случае необходимости извещать участвующих в деле лиц и иных участников арбитражного процесса телефонограммой, телеграммой, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи. Срок подачи апелляционной жалобы по таким делам 10 дней (часть четвертая статьи 206 , часть пятая статьи 211 АПК РФ). Необходимо иметь в виду, что в соответствии с частью третьей статьи 113 АПК РФ в срок, исчисляемый днями, не включаются нерабочие дни.
Особенностью рассмотрения дел названной категории является и то, что бремя доказывания правомерности принятого решения или обстоятельств как основания привлечения к административной ответственности возлагается на административный орган. Это прямо предусмотрено в части пятой статьи 205 и в части четвертой статьи 210 АПК РФ.
Рассматривая дела в порядке административного судопроизводства, суд занимает более активную позицию по сравнению с рассмотрением споров, вытекающих из гражданских правоотношений. Так, если рассматривается обычный гражданско-правовой спор, то суд, определив в общем виде предмет доказывания, может лишь предложить участвующим в деле лицам представить дополнительные доказательства и в определенных случаях оказать содействие в истребовании таких доказательств (статья 66 АПК РФ). Однако решающая роль в представлении доказательств принадлежит лицам, участвующим в деле, которые в принципе могут и отказаться от их представления.
Иная роль арбитражного суда закреплена процессуальными нормами при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности и оспаривании решений о привлечении к такой ответственности. Это, очевидно, связано с выполнением в этом случае судом не только задач по защите прав и интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, но и функций обеспечения законности в деятельности органов публичной власти[35].
Так, при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности арбитражный суд не связан доводами заявителя и проверяет решение в полном объеме (часть седьмая статьи 210 АПК РФ). Будет логичным полагать, что и при рассмотрении таких дел в апелляционной и кассационной инстанциях арбитражный суд должен проверять правильность судебного решения в полном объеме, а не только в обжалуемой части или по тем доводам, которые приводятся в жалобе.
Проявлением большей активности арбитражного суда по такой категории дел является и правило, закрепленное в части пятой статьи 210 АПК РФ. Согласно названной норме арбитражный суд в случае непредставления административным органом доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, может истребовать доказательства от указанных лиц по своей инициативе. Аналогичное правило предусмотрено и в части пятой статьи 205 АПК РФ. При этом употребленный законодателем термин «может истребовать» вовсе не означает возможность выбора для суда (может сделать, а может и нет). «Может истребовать» означает наличие компетенции на истребование. К сожалению, это не единственный пример применения в законе не совсем удачного выражения, позволяющего на практике трактовать его следующим образом — раз может что-то делать, то может и не делать. Таким образом, например, часто истолковывают статью 47 АПК РФ, предусматривающую возможность замены ненадлежащего ответчика надлежа- щим. Это представляется в принципе неправильным. Вышеприведенное понимание закона, когда суд говорит — это мое право, а не обязанность, приводит к судебному произволу, ничего общего не имеющему с правосудием.
При рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности арбитражный суд проверяет прежде всего свою компетенцию в этом вопросе.
Вопрос подведомственности арбитражному суду подобных дел определен в части третьей статьи 23.1 КоАП РФ. Определено, что судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, и предусмотренных статьями 6.14 , 7.24 , 14.1 , 14.10—14.14, частями первой и второй статьи 14.16 , частями первой, третьей и четвертой статьи 14.17, статьями 14.18 , 14.21—14.23 , 15.10 , частями первой и второй статьи 19.19 КоАП РФ.
Если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель привлекаются к административной ответственности за правонарушения, определенные законами субъектов Российской Федерации, что в принципе возможно исходя из статьи 1.1 КоАП РФ, то тогда у арбитражного суда отсутствует компетенция по рассмотрению дел о привлечении к такой ответственности. В то же время не следует путать эту ситуацию с теми случаями, когда в арбитражном суде оспаривается решение административного органа о привлечении к ответственности на основании закона субъекта. Оспорить такое решение юридическое лицо или индивидуальный предприниматель имеют право в арбитражном суде.
Заявление о привлечении к административной ответственности должностного лица (понятие должностного лица в смысле кодекса приведено в примечании к статье 2.4 не подлежит рассмотрению арбитражным судом.
Далее арбитражный суд проверяет, имеется ли состав административного правонарушения и не пропущен ли срок привлечения к административной ответственности, имея в виду положения статьи 4.5 КоАП РФ о давности привлечения к административной ответственности[36]. Необходимо также при назначении конкретной меры наказания учитывать как обстоятельства, смягчающие административную ответственность, так и обстоятельства, ее отягчающие (статьи 4.2 , 4.3 КоАП РФ), не забывая при этом, что исчерпывающе определены только обстоятельства, отягчающие административную ответственность.
КоАП РФ не предусматривает в принципе возможности назначить административное наказание ниже низшего предела, предусмотренного в конкретной статье Кодекса. В то же время в силу статьи 2.9 Кодекса арбитражный суд как орган, привлекающий к административной ответственности, при малозначительности совершенного административного правонарушения может освободить лицо, совершившее данное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. К сожалению, названная норма очень неохотно применяется арбитражным судом, и не последнюю роль в столь жестком подходе, отрицающем возможность расценить правонарушение как малозначительное и не позволяющем судам первой инстанции учитывать обстоятельства дела в каждом конкретном случае, играют вышестоящие суды.
Если давность привлечения к административной ответственности истекла, арбитражный суд не вправе принять положительное решение. Представляется, что в этом случае, имея в виду разъяснения постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.02 № 11 (пункт 18), следует вынести решение об отказе в привлечении к ответственности, а не о прекращении производства по делу, как это предусмотрено в статье 24.5 КоАП РФ. Таким же образом, то есть отказать в удовлетворении требований, следует поступать и при установлении иных обстоятельств, предусмотренных вышеназванной статьей, за исключением, пожалуй, последнего — смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении[37]. В случае смерти правонарушителя арбитражный суд, используя часть шестую статьи 150 АПК РФ , прекращает производство по делу.