ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«САРАТОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВА»
Кафедра земельного и экологического права
ДОКЛАД
ПО ТЕМЕ: «ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ»
Саратов 2010
Экологическое право является отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения в сфере общества и природы.
Экологическое право в нашей стране развивается медленнее, чем в экономически развитых странах, но это позволяет при развитии права учесть опыт предшественников.
Основополагающей экологического права является Конституция Российской Федерации, которая впервые в российской государственности установила ряд принципиально новых положений, предопределяющих формирование правовой системы по экологическому праву. Конституция (ст. 1, 2, 7) определила Российскую Федерацию как демократическое правовое социальное государство, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, являются обязанностью государства и направлением его политики.
К числу важнейших прав и свобод человека и гражданина отнесено право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими правонарушениями (ст. 46). Каждый имеет право на охрану здоровья (ст. 41).
При этом каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).
В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст. 41).
Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9).
Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, общественной безопасности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В развитие основополагающих положений, закрепленных Конституцией РФ, был принят пакет законов, формирующих экологическое право. При этом в значительной степени была сохранена система советского права, где выделялись отдельные отрасли права по предмету правового регулирования, а не по функциям права и где по существу не нашлось места для экологического (природоохранного) права в его чистом виде. В эколого-правовой структуре советского права первое место занимали природоресурсные отрасли права (земельное, горное, водное, лесное право), где в рамках регулируемых ими отношений выявлялись эколого-правовые функции.
Природоохранное право регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы в комплексе ее связи. Следовательно, природоохранное законодательство, основанное на комплексном, интегрированном подходе, направленном на охрану окружающей среды в целом и на экологическое благополучие человека при гармонизации его экономических и экологических интересов, выполняет основные функции, определяя нормы и требования законодательства по охране природы и жизнедеятельности человека.
Природоохранным законом, регулирующим взаимоотношения общества и природы, являлся Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), который был призван в комплексе с мерами правового, организационного, экономического и воспитательного воздействия способствовать формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности на всей территории РСФСР с целью сохранения природных богатств, естественной среды обитания, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, оздоровления и улучшения качества окружающей человека среды в интересах настоящего и будущего поколений людей, обеспечения реальных гарантий прав человека на здоровую и благоприятную для жизни и здоровья среду обитания. Приоритетным принципом охраны окружающей среды было определено - охрана жизни и здоровья человека, обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения при сочетании экологических и экономических интересов общества.
Закон определял государственную экологическую политику и устанавливал обязанность исполнительных органов власти, субъектов и органов местного самоуправления осуществлять реализацию этой политики, планировать охрану окружающей среды, на основе оценки состояния окружающей среды и природных ресурсов разрабатывать экологические программы и обеспечивать их реализацию с использованием финансовых и материально-технических ресурсов. Среди прочих инструментов реализации экологической политики был определен экономический механизм охраны окружающей среды, устанавливающий, в частности, источники финансирования экологических программ, плату за использование природных ресурсов и негативное воздействие на окружающую среду; предоставление юридическим и физическим лицам налоговых, кредитных и других льгот при внедрении ими ресурсо- и энергосберегающих технологий, осуществлении иных природоохранных мероприятий; возмещение вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека. Плата за пользование природными ресурсами предусматривала плату за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; на воспроизводство и охрану природных ресурсов.
Особо следует отметить введение платы за негативное воздействие на окружающую среду как компенсации хозяйствующими субъектами объективно неизбежного причинения вреда природе. Эти экологические платежи направлялись в единую систему внебюджетных государственных экологических фондов. Средства фондов были предназначены для использования строго по целевому назначению - на природоохранную деятельность. Экологические платежи должны были быть стимулом для хозяйствующих субъектов улучшать очистку выбросов производства.
Закон также определял полномочия граждан и общественных организаций в сфере охраны окружающей среды, в том числе по осуществлению общественного экологического контроля; государственные гарантии прав граждан. Основные нормы закона 1991 г. получили подтверждение в Конституции РФ, принятой в 1993 г.
При известных недостатках в целом закон 1991 г. был прогрессивным, определял государственную экологическую политику в период формирования новой социально-экономической системы и становления России как правового демократического государства, положил начало развитию экологического права, в том числе его природоресурсной отрасли.
Трансформация экологической политики и экологического права
К общим недостаткам природоохранного законодательства можно отнести избыточность декларативности и отсылочных норм в ущерб их конкретизации в самом законодательном акте по предмету регулирования, отсутствие целевых показателей. В подавляющем большинстве случаев отсылочные нормы адресованы к отсутствующим на момент вступления в силу законодательного акта федеральным законам или нормативным правовым актам органов исполнительной власти, что в лучшем случае снижает действенность самого законодательного акта.
При этом следует отметить, что наделение органов исполнительной власти полномочиями регулировать правовые нормы процессуального характера, как то: порядка осуществления той или иной деятельности или предоставления тех или иных полномочий субъектам правоотношений, противоречит конституционному принципу разделения властей, ибо задачей исполнительной власти является обеспечение исполнения правовых норм, а не их установление.
Изобилие отсылочных норм к нормативным правовым актам, подлежащим разработке и изданию, отсутствие правового регулирования по ряду вопросов обеспечения экологических прав, охраны окружающей среды и природопользования, как, например, прав граждан и общественных организаций на участие в формировании государственной экологической политики и осуществление экологического контроля; правового регулирования экологического страхования, экологической сертификации, экологического предпринимательства и стимулирования экологизации производств; неопределенность отдельных правовых норм свидетельствует об отсутствии системного и комплексного подхода к развитию экологического права, недостаточности паритетного взаимодействия законодательной и исполнительной властей на стадии разработки проектов законодательных актов.
Примером подобного законотворчества является Федеральный закон от 10.01.02 № 7- ФЗ «Об охране окружающей среды», в котором на 84 статьи приходится более 40 отсылочных норм. В законе изобилуют не конкретизированные положения и определения, не получившие в последующем необходимую конкретизацию и правовое оформление (наилучшая существующая технология, методы экономического регулирования, экологическое страхование, экологическая сертификация, экологический аудит, плата за негативное воздействие на окружающую среду, нормативы качества окружающей среды, ряд нормативов допустимого воздействия на окружающую среду и др.).