Независимо от того, какой смысл вкладывается в понятие и содержание государственного аппарата, его важнейшими и неотъемлемыми частями неизменно выступают государственные органы. Именно они заполняют содержание и формируют структуру государственного аппарата. От каждого из них, взятого в отдельности или вместе с другими государственными органами, - от уровня их развития, четкости определения сферы деятельности и компетенции, упорядоченности их взаимоотношений между собой и с негосударственными органами и организациями, входящими в качестве структурных элементов в политическую систему общества, - в значительной степени зависят уровень развития и эффективности государственного аппарата. Поскольку механизм (аппарат) государства состоит из государственных органов, необходимо рассмотреть понятие и характеристику последних.
Глава 3. Понятие государственной службы. Государственный служащий
Государственная служба является одним из ключевых институтов всех современных обществ независимо от их политического строя и типа государственного устройства. На определенном этапе развития мирового практического опыта и теоретических положений стала считаться государственная служба, носящая «аполитичный» характер — рациональная бюрократия. Она рассматривалась как некий нейтральный профессиональный инструмент реализации политической воли сил, находящихся у власти и предназначалась для обслуживания публичных нужд населения. Однако время и накопившаяся практика свидетельствуют, что возможность реализации положений этой концепции носит в значительной степени утопический характер.
Деполитизация государственного аппарата в определенной степени носит формальный характер. Для этого суждения имеются следующие основания. В странах с развитой демократией (в недемократических тоже) в результате выборов (или революций) к власти всегда приходят представители победивших политических сил. В последующем они заинтересованы проводить политику, соответствующую их партийным взглядам. Поэтому они должны формировать на определенных условиях государственный аппарат, способный или готовый выполнять политическую волю победителей на очередной избирательный срок. По российскому законодательству государственная служба —это вид трудовой деятельности, состоящий в выполнении служебных обязанностей лицами, занимающими по назначению или выборам должность в государственном аппарате
и получающими за это от государства («казны») вознаграждение. Государственные служащие зачастую наделяются не только особыми правами и привилегиями, в частности классными чинами (от этого и пошло выражение «чиновничество»), но и несут особые обязанности, в том числе и специальную, повышенную юридическую ответственность (отсюда должностные преступления, преступления государственных служащих). Указом Президента России от 22 декабря 1993 г. Введено Положение о федеральной государственной службе, а 5 июля 1995 г.
принят Закон об основах государственной службы.
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 799ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указом Президента Российской Федерации впервые был утвержден Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, который установил унифицированные наименования должностей и проведена их классификация по категориям и группам,
а также распределение по федеральным органам государственной власти. В Реестр должны включаться все должности федеральной государственной гражданской службы, учреждаемые федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.
В 2005 г. число сотрудников органов государственной власти всех управленческих уровней увеличилось на 10,9%, достигнув 1,462 млн. человек. В1994 г. их численность при 148 млн. населения составляла 1 млн. Доля чиновничьего аппарата по отношению к численности населения страны выросла с 0,7% до 1%. Это очень низкий показатель по отношению к другим странам. Такие показатели характерны для развивающихся стран. Поданным Всемирного банка доля чиновников в населении Бразилии составляет 1,5%. В Чили этот показатель составляет 1%, в Китае — 1,6%, в Польше — 0,7%. В экономически развитых странах количество государственных служащих по отношению к численности всего населения значительно выше: в Германии — 6,1%,в США — 6,8%, в Швеции — 11,7%. Одной из особенностей организации государственной службы в России является то, что около 50% от общей численности всего чиновничьего аппарата составляют федеральные государственные служащие. В других странах количество федеральных чиновников в 2—6раз меньше, чем региональных и муниципальных. Производительность труда российских государственных служащих ниже их зарубежных коллег не только из за порочных методов, но и худшей технической оснащенности. В качестве другой особенности следует отметить перешедшую со времен СССР возможность конкретного влияния бюрократии на развитие общественных процессов. Наряду со считающейся классической схемой поляризации общества «предприниматели — наемные работники» в России ключевая посредническая роль принадлежит чиновничьему аппарату, не всегда действующего в интересах государства.
Государственным служащим называется лицо, занимающее в установленном порядке должность в государственной организации и за вознаграждение, выполняющее определенную работу по осуществлению задач и функций государства. В России дополнительным требованием для чиновника является наличие у него российского гражданства.[6]
Государственная служба классифицируется на виды по различным основаниям.
1. В соответствии с ветвями власти – на службу в органах законодательной, исполнительной и судебной власти.
2. По предметному критерию – на политическую деятельность, гражданскую государственную службу в аппарате исполнительной власти, на военизированную государственную службу и муниципальную службу.
В зависимости от правового положения и характера труда ст. 9 ФЗ от 27 июля 2004г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает четырехзвенную систему категорий должностей государственной службы и, соответственно, государственных служащих: 1) руководители; 2) помощники (советники); 3) специалисты; 4) обеспечивающие специалисты. Это имеет важное значение в связи с отраслевым статусом граждан, относящихся к категории должностных лиц (п.2 ст. 15 Конституции РФ, Примечание к ст. 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, Примечание к ст. 285 УК РФ). Статус должностного лица в соответствии с положениями отраслевого законодательства не совпадает со статусом государственного служащего. Так, государственные служащие категории «обеспечивающие специалисты» могут не обладать статусом должностного лица, а по ряду позиций должностные лица не являются государственными служащими. Учитывая такие особенности, следует отметить, что должностное лицо – это гражданин (постоянно или временно либо в соответствии со специальными правомочиями), осуществляющий функции исполнения властных полномочий либо выполняющий организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных, муниципальных и иных учреждениях и организациях, обладающий публично-правовым статусом и хотя бы минимальной возможностью приводить в действие принудительный механизм правообеспечения.[7] Ответственность государственных служащих —это возможность применения к ним определенных мер воздействия за упущения в работе или за совершение противоправных действий (дисциплинарная, административная, материальная и уголовная ответственности).[8]
Глава 4. Государственные органы и их классификация.
Механизм государства состоит из различных частей, имеющих специфическое устройство и выполняющих свойственные им функции. Основным элементом этого механизма является орган государства.
Орган государства — это составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое. Государственный орган имеет определенные признаки:
• обособленное звено государственного аппарата, обладает всеми его признаками как системного объекта;
• формируется государством для осуществления определённого вида государственной деятельности;
• имеет обособленный правовой статус, включающий предмет ведения, властные полномочия, компетенцию; действующий в разрешительном режиме правового регулирования, режиме правовых пределов и ограничений;
• располагает юрисдикционными средствами, возможностью и способностью приводить в действие правообеспечительный механизм;
• наделяется материальными ресурсами (строка в бюджете) для эффективного искажения государственной работы;
• состоит из чиновников, государственных служащих, избираемых, назначаемых в определённом статусными нормами порядке, получающих денежное содержание из средств государственного бюджета.
При формировании органов государственной власти в странах с многонациональным составом населения в обязательном порядке должны учитываться такие факторы, как соотношение пропорционального представительства в органах государственной власти представителей от той или иной национальности или (если речь идет о «мусульманских» государствах) религии. Нередко эти проблемы являлись причиной ожесточенных вооруженных противостояний в государствах (Индия, Пакистан, Ливан, Ирак). Это обстоятельство неукоснительно соблюдалось и при формировании органов государственной власти во всех республиках (всего их было 15), входивших в состав СССР. Например, первыми секретарями КПСС в республиках (высшая должность в системе органов государственной власти республики) всегда назначались представители титульных национальностей. Однако вторыми секретарями всегда были представители славянской национальности (русские, белорусы, украинцы). Как правило, они отвечали в республике за формирование кадровой политики. Подобный подход к формированию кадровой политики в органах государственной