Согласно ст. 11 Пакта участвующие в нем государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, а также на непрерывное улучшение условий жизни. Статья 12 Пакта раскрывает правовое содержание ст. 11 в части, касающейся права человека на охрану здоровья и медицинскую помощь. Так, рассматриваемая норма Пакта предписывает участвующим в нем государствам признавать право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья. Государства-участники должны принимать меры для полного осуществления этого права, включая мероприятия, необходимые для сокращения мертворождаемости, детской смертности, для обеспечения здорового развития ребенка, улучшения всех аспектов гигиены, предупреждения и лечения эпидемических, эндемических, профессиональных и иных болезней обеспечивали бы всем медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни. Согласно п. 2 ст. 10 Пакта особая охрана должна предоставляться матерям в течение разумного периода до и после родов.
Как видим, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах разграничивает право на охрану здоровья и право на медицинскую помощь, а кроме того, трактует последнее шире, чем Конституция Российской Федерации. Последняя не говорит, к примеру, о необходимости достижения наивысшего уровня физического и психического здоровья нации и отдельного индивида. Таким образом, учитывая, что Российская Федерация является участником указанного Пакта, в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления должны обеспечивать реализацию права на медицинскую помощь в объеме не ниже установленного Пактом. Это существенно расширяет правовое содержание права российских граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь.
После принятия Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах Генеральной Ассамблеей ООН была провозглашена Декларация социального развития и прогресса (11 декабря 1969 г.). Этот документ является международным политическим актом и не содержит норм права. Однако его принятие имеет немалое значение для утверждения и развития международных правовых стандартов в области социально-экономических и культурных прав человека.
Как и Международный пакт, Декларация призывает мировое сообщество обеспечить достижение самого высокого уровня здравоохранения и охраны здоровья всего населения по возможности бесплатно (п. «d» ст. 10). Целями социального развития и прогресса согласно Декларации являются также охрана прав матери и ребенка, забота о воспитании и здоровье детей, проведение мероприятий, направленных на охрану здоровья женщин и особенно работающих матерей во время беременности и младенческого возраста их детей (п. «b» ст. 11). Средствами достижения указанных целей, обозначенными в Декларации, являются планирование социального прогресса и развития, учреждение национальных систем по разработке и проведению в жизнь социальных политики и программ на основе широкого общественного участия. Отдельное внимание в Декларации уделено национальным системам здравоохранения (ст. 19).
Они должны основываться на предоставлении бесплатного обслуживания в области здравоохранения всему населению и обеспечении того, чтобы соответствующие профилактические и лечебные учреждения, а также медицинское обслуживание были доступны всем.
Следует отметить, что статус Декларации социального развития и прогресса 1969 г. как международного политического акта не должен, на наш взгляд, служить поводом для придания этому документу меньшего политического и правового значения, чем собственно международным правовым актам. С учетом установления аналогичных правовых стандартов в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах можно предположить, что по поводу рассмотренных выше положений Декларации в мировом сообществе складывается opinio juris, то есть они приобретают обязательную силу для государств-членов ООН.
Выше были рассмотрены международные правовые и политические акты, регулирующие право на медицинскую помощь на универсальном уровне. Теперь необходимо изучить акты регионального уровня, имеющие правовое или политическое значение для Российской Федерации.
Как отмечалось выше, Россия является членом Совета Европы и участником Европейской социальной хартии 1961 г. (в редакции 1996 г.). Нормы Европейской социальной хартии являются составной частью стандартов Совета Европы в области прав человека, под которыми принято понимать совокупность юридических норм, содержащихся в правовых актах Совета Европы или выводимых из практики Европейского Суда по правам человека, которые затрагивают права и свободы человека и механизмы их обеспечения и защиты. В таком понимании доктрина Совета Европы - это доктрина единого правового и социального государства, в котором права человека имеют учредительный характер: иногда говорят, что они легитимируют государственную власть, если она их уважает[13].
В основе стандартов Совета Европы в области прав человека лежат либеральные ценности послевоенной Европы (в их широкой трактовке)[14], базирующиеся на идее «the open society» (открытого общества), недопустимости возрождения тоталитаризма. Поэтому уставные принципы Совета Европы - защита «плюралистической» демократии, уважение прав и свобод человека, обеспечение верховенства права[15]. В современной Европе к этим основным идеям прибавились «социальные» вопросы, которые и нашли свое отражение в Европейской социальной хартии: осуществление принципов социального государства, ликвидация бедности и маргинализма (как непосредственной угрозы демократическому государству)[16]. В числе рассматриваемых социальных «вопросов» не последнее место занимает обеспечение права на медицинскую помощь.
В отличие от классических институтов права международных договоров стандарты Совета Европы в области прав человека представляют собой односторонние обязательства признающих их государств. В этом смысле составляющие их нормы являются нормами jus cogens (ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров). Другая важная особенность стандартов Совета Европы в том, что они закрепляют не столько обязательства государств по отношению друг к другу (здесь они могут рассматриваться как выражение общих интересов всех европейских народов, их коллективных обязательств), сколько к частным лицам, находящимся под их юрисдикцией[17].
Особая природа стандартов Совета Европы предопределяет их соотношение с национальным правом. В литературе отмечается приоритет права Совета Европы над национальным правом, указывается на большие изменения, которые претерпевало право отдельных государств под влиянием Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и практики ее применения. И это не случайно. Как отмечал Л.-Э.Петтити, судья Европейского Суда по правам человека, сам смысл системы европейских стандартов в области прав человека заключается в том, чтобы основные права и свободы человека возобладали над национальным суверенитетом[18].
В настоящее время, когда в связи с последними событиями в мире вновь приобрел большую актуальность доктринальный спор о соотношении норм международного и внутригосударственного права, международно-правовых институтов и государственного суверенитета, проблема всеобщего признания прав и свобод человека также оказалась на повестке дня. От ее решения во многом зависит фактический социальной статус отдельной личности в каждом государстве. Полагаем, что наиболее оптимальным было бы сохранение института международного контроля за состоянием прав и свобод человека при условии, что их вмешательство во внутренние дела государств будет соразмерно поставленной перед ними гуманитарной задаче. Иначе в случае восстановления «железного занавеса» возможны уход от доктрины социального государства (или ликвидация демократического правового государства при обеспечении минимальных социальных стандартов) и деградация гарантий полноценного социального развития свободной личности в современном государстве.
В связи со сказанным полагаем, что нормы Европейской социальной хартии, в том числе закрепляющие право на медицинскую помощь, должны рассматриваться как нормы преимущественной юридической силы по сравнению с нормами внутригосударственного права. В этом смысле следует говорить о сходстве природы «социальных» стандартов Совета Европы и норм Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (в их «Лимбургской» трактовке[19]).
Это тем более важно, что роль Европейской социальной хартии в системе стандартов Совета Европы неуклонно возрастает. Европейская доктрина рассматривает ее как дополнение к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод[20], поскольку оба документа имеют единый предмет правового регулирования (права и свободы человека). Как представляется, в его основе лежит принцип единства, взаимосвязи и взаимообусловленности гражданских, политических, социально-экономических и культурных прав и свобод.
Однако механизм реализации норм Конвенции и Хартии различен, поскольку последняя не имеет самостоятельной юрисдикционной защиты и контроль по ней ограничивается представлением докладов.
Учитывая структурные целостность и единство стандартов Совета Европы в области прав человека, хотелось бы высказать предложение об ускорении объединения права и практики применения Европейской конвенции о защите прав и свобод человека и Европейской социальной хартии. Как представляется, для успешной «реанимации» Хартии необходимо распространить на закрепленные ею обязательства государств юрисдикцию Европейского Суда по правам человека. Такая мера будет самым лучшим образом способствовать быстрому и эффективному претворению в жизнь социальных стандартов Совета Европы. Как в свое время Европейский Суд в тесном взаимодействии с Европейской комиссией по правам человека «вдохнул жизнь»[21] в Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, так может он обеспечить «новую жизнь» и Европейской социальной хартии. Рассматриваемое нововведение может оказаться полезным и с точки зрения реализации конституционного права российских граждан на медицинскую помощь, поскольку Суд, вероятно, выработает конкретные требования к праву социального обеспечения в демократических государствах, в том числе и в части гарантий права на охрану здоровья и права на медицинскую помощь.