Для нас идеал государственного служащего это хорошо образованный и самодостаточный исполнитель, разумно и энергично выполняющий свои обязанности, но при этом тесно связанный с обществом посредством процедуры выборов и подотчетности постоянно действующему общественному совету, что исключает всякое самоуправство и корпоративный дух.
III
Итак, рассмотрев некоторым образом предмет изучения и цели науки о государственном управлении, какой же вывод можно сделать относительно наиболее оптимальных научных методов,и какие взгляды наиболее перспективны для ее развития?
Государственное управление – это огромная и неотъемлемая часть нашей повседневной жизни, в суете которой трудно осознать необходимость философского подхода к изучению данного явления или смысл такого исследования. Мы слишком давно крепко стоим на ногах, чтобы сейчас учиться ходить. Мы – практичный народ, в течение веков приученный эмпирическим путем к самоуправлению, и мы стали настолько сведущими, что уже не в состоянии увидеть недостатки своей системы только потому, что нам легко использовать любую систему. Мы не изучаем искусство государственного управления, мы правим. Но наш природный гений не спасает от грубых ошибок в управлении. Хотя мы и сторонники демократии, которую мы унаследовали, и постоянно подтверждаем свою приверженность демократическому выбору, мы остаемся незрелыми демократами. Хотя и ровесница самой демократии, организация демократических процессов, далеко еще не завершена, особенно если учесть современные идеи и условия. Еще нужно будет снабдить демократическое государство аппаратом, способным выполнить огромный объем постоянно и быстро увеличивающейся управленческой работы в наш век промышленного и торгового развития. Без сравнительного анализа методов управления, мы не сможем избавиться от неверного представления, что государственное управление опирается на принципиально разные положения в демократическом и недемократическом государствах.
После такого исследования мы сможем воздать почести демократии, чья заслуга и состоит в том, что все вопросы, от которых зависит всеобщее благосостояние, решаются в соответствии с желанием большинства, что вся политическая структура формируется волей народа. Но есть один принцип, который характеризует успешное государственное управление независимо от формы правления . Что касается управленческих функций, то у всех правительств наблюдается структурное единообразие, более того, если они хотят функционировать эффективно и с полной отдачей, они должны иметь структурное единообразие. И свободный человек, и раб имеют одинаковое строение тела и мышц, как бы различны ни были их мотивы поведения, работа и запас энергии. Монархические и демократические государства, будучи кардинальные различными во многих отношениях, в реальной жизни имеют множество одинаковых обязанностей.
Сейчас, как никогда прежде, нет никакого риска говорить о характерном сходстве разных типов правительства, потому что в странах, подобно нашей, любое злоупотребление властью легко пресекается с помощью такой смелой, всегда начеку, любознательной, вникающей во все детали, отважной и независимой общественности, какой никогда раньше не было. Мы запаздываем с оценкой этого, но оценить это легко. Попробуйте представить себе личностное правление в США. Это то же самое, что представить себе всенародное поклонение Зевсу. Наши представления слишком современны, чтобы вообразить такое.
Но, хотя и нет никакого риска, нам необходимо понять, что при любой форме правления законодательные рамки для государственного управления одни и те же, чтобы не пугаться предложению посмотреть на систему управления в других странах с целью перенять их опыт, чтобы избавиться от предчувствия, что мы можем случайно слепо заимствовать что-то несовместимое с нашими принципами. Человек, который пытается перенести чуждые системы в нашу страну, слепо заблуждается, так как в наших условиях они обречены на гибель. Но почему бы нам ни перенять такие элементы иностранного изобретения, какие мы захотим, если считаем их полезными? Мы не подвергаемся опасности их использования в иностранной манере. Мы заимствовали рис, но едим его без палочек. Мы заимствовали целый политический язык у Англии, но в нашем лексиконе нет слов «король» и «лорд». В чем же мы оригинальны за исключением воздействия федеральных органов управления на личность и некоторых полномочий Верховного суда?
Мы сможем заимствовать науку о государственном управлении без опасений и с пользой для себя, если сделаем поправку в ее положениях с учетом всех фундаментальных различий, вызванных разными условиями. Но нам только придется просеять их через сито конституции, только подержать их на медленном огне критического анализа с тем, чтобы выжечь иностранные газы.
Мне известно, что существует некоторое неосознанное опасение в некоторых патриотически настроенных умах того, что изучение европейских моделей управления может показать их превосходство по сравнению с американскими методами, и такое опасение можно понять. Но вряд ли кто открыто в этом признается.
Более важными представляются требования отбросить все предубеждения против поиска везде, кроме как дома, предложений по проведению такого исследования, поскольку ни в какой другой области политики, использование исторического сравнительного метода не принесло бы такой пользы как в государственном управлении. Пожалуй, чем оригинальнее формы, которые мы изучаем, тем лучше. Тем скорее мы изучим специфические черты наших собственных методов. Но мы никогда не сможем оценить ни наши достоинства, ни наши слабости, сравнивая себя с собой. Мы слишком привыкли к внешним атрибутам и процедурам нашей системы, чтобы оценить ее истинное значение. Пожалуй, даже английская система слишком похожа на нашу, чтобы служить хорошим примером. В целом, самый лучший выход для нас – это полностью выйти из нашей атмосферы и сосредоточиться на тщательном изучении французской и немецкой систем управления. Анализируя наши собственные институты через такое посредничество, мы увидим себя как бы со стороны, как иностранцы, если бы они смотрели без всякой предвзятости. Мы ничего не узнаем о себе, пока мы будем знать только себя.
Позвольте заметить, что именно выявленное разграничение между управлением и политикой делает сравнительный анализ особенно безопасным в сфере государственного управления. Когда мы изучаем систему управления Германии и Франции, зная, что мы не ищем политические принципы, нам не нужно вникать в суть конституционного или политического обоснования практических мер, о которых нам сообщают французы и немцы. Если я вижу убийцу по-особому натачивающего свой нож, я могу позаимствовать у него способ заточки ножа, но не его намерение совершить преступление с помощью этого ножа. Точно так же, если я вижу закоренелого монархиста, который является хорошим руководителем государственного учреждения, я могу перенять его методы ведения дел, при этом не изменяя своим республиканским убеждениям. Он может служить королю, я продолжу свое служение народу. Но я бы хотел служить своему правителю так же хорошо, как он своему. Имея в виду это различие, то есть изучая государственное управление как средство, способствующее перенесению в практику наших политических убеждений, как средство сближающее демократически правильную политику с возможными управленческими методами воплощения такой политики в жизнь, мы находимся в абсолютной безопасности и в состоянии научиться тому, чему обязан нас научить опыт других стран, избегая при этом грубых ошибок. Таким образом, мы выбираем взвешенный подход при сравнительном изучении. Мы способны тщательно изучить анатомию других структур управления без страха подцепить чужую болезнь и критически исследуя чуждые нам системы, избежать мрачного предчувствия внести отраву в свою кровь.
Политика нашего государства должна стать пробным камнем для всех теорий, Принципы, на которых нужно строить американскую науку о государственном управлении должны быть демократическими по своей сути. Для того, чтобы удовлетворить нашу страну, все общие теории как теории должны служить только фоном и не только в открытых дискуссиях, но и в нашем внутреннем сознании, с тем чтобы мнения, отвечающие стандартам, выработанным в библиотеках, не стали догмой, а отвечали бы стандартам нашей практической деятельности. Рекомендации, разработанные на основе доктрин, должны быть проверены на практике. Следует без колебаний отдавать предпочтение практическим вещам, подтвержденным убедительным зарубежным опытом и приемлемым в Америке, перед совершенными теоретическими построениями. Одним словом, практический опыт государственного развития должен быть первичным, а создание кабинетной доктрины - вторичным. Космополитическое «что делать» должно подчиняться американским «как это сделать».
Наша задача заключается в том, чтобы сделать полной жизнь федеральной структуры, ее ведомств, и подведомств с тем, чтобы органы управления в каждом большом или маленьком городе, графстве, штате и в стране в целом обрели бы одинаковую силу и здоровье, при этом, каждый из них, безусловно, имел своего хозяина, а вместе они были бы взаимозависимы и сотрудничали друг с другом, соединяя независимость с взаимопомощью. Такая проблема достаточно сложна и значима, чтобы привлечь лучшие умы.