Действие нормативных актов распространяется, как правило, на территорию, которая подведомственна органу, их издавшему. Так, нормативные акты членов федеративного государства действуют лишь на их территории; акты местных органов государства - на территории района, префектуры, города, земли и т.п. При федеративном государственном устройстве в отдельных случаях допускается возможность действия некоторых правовых норм одного государства на территории другого государства (например, при разрешении имущественных споров, вопросов о наследстве).
Действие по кругу лиц. Существует правило, согласно которому действие нормативно-правовых актов распространяется на всех лиц, проживающих на данной территории. Законы и другие нормативные акты на территории государства действуют применительно ко всем гражданам, государственным и общественным организациям. Их действие распространяется также на иностранных граждан и лиц без гражданства. Этим лицам гарантируются предусмотренные национальным законодательством права и свободы. Они могут обращаться в суд, в другие органы государства дня защиты принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав. Иностранные граждане, лица без гражданства, находящиеся на территории определенного государства, должны уважать его конституцию и соблюдать законы.
Однако имеются исключения из общего правила, когда действия нормативно-правовых актов по кругу лиц не совпадают с их действием по территории. Так, иностранные граждане, пользующиеся правом дипломатического иммунитета на территории другого государства, не могут быть привлечены к уголовной ответственности, вызываться в суд для дачи показаний. Если такие лица совершают правонарушение, вопрос об их ответственности разрешается дипломатическим путем. Некоторые национальные нормативно-правовые акты вообще не распространяются на иностранных граждан и лиц без гражданства (например, акты о выборах в органы государства, о воинской службе).
Нормативные акты могут распространять действие не на всех граждан и должностных лиц данной территории, а только на определенные категории (военнослужащих, учителей, лиц сельской местности и других). В таких случаях в правовых актах точно определяется круг лиц, попадающих под их действие.[15]
2.2 Систематизация нормативных правовых актов
Систематизация нормативных правовых актов позволяет: быстро отыскать нужный акт, проследить его изменение, дополнение или отмену; выявить пробелы, коллизии, иные несогласованности в нормативном материале; совершенствовать действующую систему законодательства.
Современная юридическая практика использует четыре способа систематизации:
1. Учет – деятельность по сбору, хранению и поддержанию нормативно-правовых актов в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет. Разновидности учета многообразны: журнальный, картотечный, компьютерный.
2. Инкорпорация – объединение нормативно-правовых актов в единых сборниках. Инкорпорация предполагает и опирается на результаты учета нормативных актов. Она может носить как официальный (предпринимается по поручению правотворческих органов, которые иногда утверждают или одобряют инкорпорированные сборники), так и неофициальный характер (сборники готовятся и издаются научными учреждениями, издательствами, частными лицами по собственной инициативе). При разрешении юридических вопросов, споров, конкретных дел можно ссылаться только на издания официального характера. Инкорпорация не затрагивает содержание нормативных актов: нормы права включаются в сборники в том виде, в котором действовали на момент систематизации. Однако определенная внешняя обработка нормативно-правового материала при его инкорпорации все же происходит. Она выражается в том, что:
– из текста удаляются все статьи, пункты, утратившие силу, включаются все последующие изменения и дополнения;
– из актов исключаются те части, которые не содержат нормативных материалов.
В результате проведенной инкорпорации издаются сборники законов и иных нормативно-правовых актов, собрания законодательства, своды законов. Сборники и собрания могут объединять нормативные акты в порядке официального принятия (хронологическая инкорпорация), по предметному признаку (систематическая инкорпорация), а также в алфавитном порядке. Особой разновидностью собрания законодательства является свод законов – инкорпорированное издание нормативных актов высших органов государственной власти (законодательной и исполнительной) без какого-либо исключения. Свод издается по поручению правотворческих органов с последующим одобрением ими текста и имеет приоритет перед прежними публикациями нормативных актов.
3. Консолидация – объединение нескольких (близких по содержанию) нормативно-правовых актов, сведение и группировка отдельных частей этих актов в новый единый нормативный акт. Укрупненный акт, появившийся на свет в результате консолидации, заново принимается правотворческим органом и поэтому полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты.
Таким образом, в отличие от учета и инкорпорации консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности государственных органов. Однако при консолидации не изменяется содержание регулирования общественных отношений: нормы ранее принятых актов объединяются в консолидированных актах без изменения. Субъектом консолидации могут быть только правотворческие органы государственной власти.
4. Кодификация – правотворческий вид систематизации нормативно-правовых актов, результатом которого является издание на основе упорядочения и переработки действующего нормативного материала нового правового акта (основ, кодекса и т.д.). Кодификация представляет собой наиболее сложную и совершенную форму систематизации. В ее процессе происходит не просто поглощение значительной части актов действующего законодательства новыми актами сводного характера, но и установление новых правовых норм, совершенствование законодательства. Поэтому субъектом кодификации могут быть только компетентные государственные органы. Результатом кодификации является издание кодификационного акта, отличающегося юридической и логической целостностью, сводным характером, значительным объемом и сложной структурой. Наиболее известной разновидностью кодифицированного акта являются кодексы – систематизированные законодательные акты, в которых содержатся нормы какой-либо отрасли права.
Другой вид кодификационных актов – Основы законодательства. Эти крупные нормативные правовые образования содержат принципы правового регулирования общественных отношений и применимы в федеративном государстве.
К числу кодификационных актов также относят уставы, которые регулируют сферу государственной деятельности, например железнодорожного транспорта, внутреннего водного транспорта, связи.
К кодификационным актам относят также положения, своего рода сводные акты, регулирующие статус определенного государственного органа или организации, учреждения. И наконец, Правила, которые регламентируют порядок организации и структуру отдельной организации или вида деятельности. Нередко правила содержат процедурные положения и предписания.
Считается, что в перспективе законодательство РФ должно быть преимущественно кодифицированным, поскольку кодифицированные акты обладают рядом преимуществ и достоинств:
делают законодательство компактным, согласованным, обладают способностью наилучшим образом упорядочивать действующее законодательство;
укрепляют системность законодательства, его юридическое единство;
охватывают широкий круг общественных отношений, наиболее важных для жизнедеятельности государства и общества;
содержат обязательный элемент новизны в нормативном правовом регулировании общественных отношений;
регулируют общественные отношения на основе единых принципов и тем самым создают устойчивость такого регулирования.[16]
ГЛАВА 3. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Сегодня проблемы на этапе создания норм права в России стоят довольно остро. Правотворчество – одно из основных звеньев правовой системы, являет собой сложный, трудоемкий процесс по созданию (изменению, отмене) норм права. Эффективность этой деятельности государства и народа сегодня определяет вектор развития страны в будущем, уровень жизни следующих поколений россиян. К сожаленью, в настоящее время она не безупречна. На этапе законодательной работы имеются недостатки уже на стадии формирования проекта. Разработчик не всегда четко устанавливает необходимость правового регулирования определенной социальной проблемы именно в форме закона, о чем свидетельствует лавинообразный темп повышения их количества. Имеются трудности и на этапе формулирования концепции законопроекта: отсутствие нормативно установленной формулировки ее сущности и состава элементов содержательной части, неопределенность условий, при которых требуется ее подготовка. При конструировании собственно норм будущего закона не всегда используется принцип системного подхода. В итоге, акты внутренне противоречивы, страдают декларативностью, не всегда обеспечиваются необходимыми организационно-правовыми мерами, гарантирующими их исполнение. В настоящее время в целом наблюдается разнобой в законопроектной деятельности государства. Частично она распределена между большим количеством министерств, не всегда подготовленных к ней. Также большинство законопроектов (примерно 60 %) готовятся самими депутатами, что вряд ли можно считать оправданным. Отсутствуют либо слабо разработаны государственные программы развития законодательства и отдельных его отраслей, в соответствии с которыми будут строиться планы субъектов, осуществляющих соответствующую деятельность. Все это приводит к хаотическому характеру законотворчества. Собственно, на этапе первого чтения депутатами не всегда адекватно оценивается целесообразность принятия акта в силу отсутствия достаточного объема справочных, экспертных и аналитических материалов, что препятствует его социальной легитимации. Следующая проблема здесь носит процедурный характер – отсутствие нормативно установленного срока окончательного принятия концепции. Многократное изменение, дополнение ее сути и содержания приводит к разрушению фундамента документа, принципиальных устоев, безусловно, негативно сказывается на его эффективности. На этапе второго чтения законопроект поступает в парламент на обсуждение вместе с вносимыми в процессе экспертизы комитетами и комиссиями поправками. Однако качество таких изменений оставляет желать лучшего: они не всегда согласованы с концепциями; ранее принятыми и находящимися в работе проектами – все это ведет к искажению смысла принимаемого документа, создает коллизии в действующем массиве правовых актов, тем самым, порождая процесс дальнейшего совершенствования закона уже после принятия. Вот почему для проведения экспертизы законопроекта необходимо привлекать квалифицированных специалистов надлежащего профиля, которые в последующем смогут выступить во время заседания Думы. На этапе третьего чтения депутаты голосуют по проекту с целью принятия его в качестве закона. На данной стадии, впрочем, как на протяжении всего законодательного процесса, вырастает проблема лоббистской деятельности. В качестве проблемы законотворчества в целом можно отметить следующее. В российском двухпалатном представительном органе недостаточна роль Совета Федерации: законы фактически принимает только одна палата. Это, безусловно, влияет на качество издаваемых актов: в них не достигается равновесие интересов всех общественных сил страны, в результате они не исполняются. Остаются острыми и проблемы нормотворчества исполнительных органов власти. Так, недостаточно вовлечение гражданина в процесс создания норм непосредственно его затрагивающих. Еще встречаются нарушения исполнительной властью императивных указаний Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации в выборе формы будущего акта. Все это порождает хаос в действующей системе правовых актов. При разработке и структурировании норм акта имеет место игнорирование требований закона. Административная дискреция должна осуществляться в разумных пределах строго в рамках законности. Построение механизма реализации норм высших органов власти не всегда базируется на принципах непротиворечивости и соответствия цели акта, системного подхода, правилах правотворческой техники. Так, имеет место превышение пределов предоставленной компетенции, использование терминов и определений, не предусмотренных законодательством Российской Федерации или противоречащих ему, установление условий гражданско-правовых договоров, несоответствие формы содержанию и др.. Кроме того, важно, чтобы подготовка проекта происходила своевременно. Не всегда проект сопровождается перечнем предложений об изменении и дополнении в системе ведомственных актов в связи с принятием нового документа. Обширная работа по подготовке проекта документа завершается его подписанием (утверждением) руководителем органа. Однако вступает он в силу только после регистрации и опубликования. Зачастую под предлогом ненормативного содержания органы исполнительной власти не настаивают на контроле Министерства юстиции РФ или же вообще отказываются от регистрации. Общей проблемой процесса нормотворчества в России является низкий уровень правосознания и правовой культуры чиновника, ведь именно он облекает волю государства в норму права.[17]