1.3.2 Классификация муниципально-правовых норм
Для более глубокого уяснения особенностей муниципально-пра-вовых норм их принято классифицировать по различным основаниям (критериям).
По субъекту правового регулирования, по тем общественным отношениям, которые регулируются этими нормами, они делятся на нормы, закрепляющие:
• местное самоуправление как важнейшую форму народовластия;
• основы местного самоуправления;
• формы его организации и осуществления;
• предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
• гарантии местного самоуправления;
• ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
По характеру содержащихся в них предписаний — на управомочивающие, обязывающие, запрещающие, отсылочные.
По степени определенности содержащихся в них предписаний —на императивные и диспозитивные.
По действию во времени и пространстве - на нормы, действуй постоянно, и нормы, действующие определенное время; на нормы, действующие на всей территории Российской Федерации или на территории ее субъектов, либо в пределах территории отдельного муниципального образования.
По юридической силе — на нормы, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах и федеральных законах, конституциях, уставах, законах субъектов Российской Федерации, других нормативных правовых актах, и нормы уставов муниципальных образований, нормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления.
Нормы муниципального права подразделяются также: на нормы общего регулирования (общерегулятивные) и нормы конкретного, подробного регулирования; на материально-правовые и процессуальные.
1.3.3 Деление норм по субъектам правотворчества
Деление муниципальных норм по субъектам правотворчества является основным критерием вычленения двух групп нормативных предписаний внутри отрасли муниципального права.
Первая группа норм характеризуется следующими признаками:
Во-первых, они принимаются управомоченными на то субъектами местного самоуправления (представительными или исполнительными органами, главами муниципальных образований, руководителями администраций, а также гражданами путем прямого волеизъявления).
Во-вторых, нормы данной группы принимаются указанными субъектами в пределах их полномочий. Объем таких полномочий определяется в уставах муниципальных образований.
В-третьих, юридические предписания этой группы действуют в границах конкретных муниципальных образований. Иначе говоря, по территории действия они являются локальными, ограниченными рамками соответствующей самоуправляющейся территории.
В-четвертых, комментируемые нормы обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Свойством обязательности, властным характером нормы муниципального права, принятые органами и должностными лицами местного самоуправления, наделило государство в законодательстве об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Иными словами, правотворчество муниципальных органов, обязательность и властность принимаемых ими решений санкционировано государством. Следует только отличать муниципальные нормы, являющиеся результатом предварительного санкционирования (таких норм большинство) в силу ч. 3 ст. 7 Закона 2003 г., от норм уставов муниципальных образований, нуждающихся в последующем санкционировании (ч. 6 ст. 44 закона 2003 г.), поскольку последние подлежат государственной регистрации[2].
В-пятых, нормы муниципального права могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ч. 2 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Важно обратить внимание, что федеральное законодательство отрицает отмену муниципальных норм в административном порядке. В этом нашла свое отражение норма ст. 12 Конституции РФ, обособившей органы местного самоуправления от государства. Кроме того, следует учитывать, что подчиненность одних муниципальных образований другим исключается. Вместе с тем новое федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления допускает возможность отмены или приостановления действия муниципальных правовых актов уполномоченным органом го-
сударственной власти в части, регулирующей осуществление местными органами власти отдельных государственных полномочий.
Наконец, неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных норм влечет наступление ответственности в соответствии с законодательством (ч. 3 ст. 7 Закона 2003 г.).
Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что муниципальные нормы первой группы - это властные, общеобязательные правила поведения, установленные органами и должностными лицами местного самоуправления либо гражданами путем непосредственного волеизъявления и действующие в границах конкретных муниципальных образований.
К нормам этой группы неприменимо традиционное определение юридической нормы, согласно которому это установленное государством правило поведения, поддерживаемое при необходимости его принудительной силой. Исключение органов местного самоуправления из системы государственной власти как раз и не дает основания распространить на муниципальные нормы этой группы общеизвестную дефиницию.
Нормы муниципального права второй группы устанавливаются федеральными и региональными органами государственной власти. Их объединяют следующие признаки:
1) главным назначением этих норм служит закрепление общих параметров местного самоуправления, установление их основ в Российской Федерации. Среди таких нормативных предписаний много норм-принципов, норм-определений, норм-целей, источниками которых выступают Конституция РФ, Закон 2003 г., законы о местном самоуправлении, действующие в субъектах Федерации. Эти нормы, объединенные преимущественно в специализированные законодательные акты (законы о местном самоуправлении), адресованы всем муниципальным образованиям в границах Российской Федерации либо в пределах ее субъектов;
2) они относятся к различным отраслям российского права: конституционному, административному, земельному и т. д.
2. Общая, Особенная и Специальная части системы муниципального права.
В. И. Фадеев определяет систему муниципального права как «объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений»[3].
Традиционное представление о системе отрасли права предполагает выделение Общей и Особенной частей. По этому пути идет большинство ученых, специалистов в области муниципального права. В отношении муниципального права в 1999 г. была высказана и обоснована возможность выделения Общей, Особенной и Специальной части[4].
Специфика правовых институтов, их значение дает основание для отнесения их к Общей или Особенной части. В качестве основных критериев предлагаются следующие: «Общая часть объединяет совокупность предписаний, распространяющих свое действие на всё муниципальное образование. Ее составляют нормы, закрепляющие территориальные основы местного самоуправления, определяющие отношения муниципальных образований с другими субъектами права, а также нормы-принципы, нормы-дефиниции... Особенная часть муниципального права включает нормативные предписания о компетенции органов местного самоуправления, должностных лиц муниципального уровня, о процедурах их деятельности, о статусе и порядке деятельности иных субъектов местного самоуправления»[5]. Этот подход в целом соответствует традициям государствоведов.
Можно предложить другой подход, в качестве основы взяв традиции административного права. В этом случае к Особенной части можно отнести нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и правопорядка[6].
Тогда система муниципального права будет представлена следующим образом: Общая часть (правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления, ответственность местного самоуправления, гарантии местного самоуправления) и Особенная часть (нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и правопорядка). Можно констатировать, что оба этих подхода получили свое выражение в федеральных законах. Первому подходу соответствует структура Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», второму подходу соответствует структура Закона РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР».