Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации с учетом национальных, региональных, исторических, культурных и иных особенностей. Наибольшее влияние на формирование местного самоуправления имеют региональные особенности. Очевидно, что при одинаковой концепции местного самоуправления в пределах России в разных регионах есть своя специфика. Поэтому, целесообразно выделение Специальной части, в которую включаются нормы, регулирующие особенности местного самоуправления на определенных территориях. В этом случае под определенными территориями можно понимать:
1) территории с особым правовым статусом (наукограды, закрытые административно-территориальные образования, территории проживания коренных малочисленных народов, приграничные территории и некоторые другие);
2) территории отдельных субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономий);
3) территорий других государств, если в рамках муниципального права рассматривать зарубежный опыт местного самоуправления.
Также Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит определенные предпосылки для такого подхода. В частности, в нем выделена отдельная глава «Особенности организации местного самоуправления», в которой рассматриваются особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге (статья 79); в закрытых административно-территориальных образованиях (статья 80); в наукоградах (статья 81); на приграничных территориях (статья 82).
Таким образом, муниципальное право как отрасль права состоит из Общей, Особенной и Специальной частей.
К Общей части относятся нормы, которые можно объединить в следующие муниципально-правовые институты:
Правовые основы местного самоуправления. Правовые основы раскрываются, как правило, в зависимости от субъектов, устанавливающих нормы муниципального права. Выделяют акты федерального, регионального и местного уровня. Причем при характеристике актов муниципального уровня обязательно называют в качестве основных уставы муниципальных образований.
Территориальные основы местного самоуправления. При характеристике территориальных основ местного самоуправления следует отдельно рассматривать вопросы административного устройства субъектов Российской Федерации и вопросы формирования, реорганизации и ликвидации муниципальных образований, поскольку процедуры очень различаются. В последнем случае требуется обязательный учет мнения населения.
Организационные основы местного самоуправления представляют совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.
Финансово-экономические основы местного самоуправления. При характеристике финансово-экономических основ местного самоуправления всеми авторами называются такие правовые институты, как институт муниципальной собственности, местный бюджет, муниципальная казна; особое место занимают местные налоги и сборы, внебюджетные фонды.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц. При характеристике ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц следует различать ответственность органов местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами, государством. Ответственность должностных лиц проявляется в возможности их привлечения к разным видам юридической ответственности. Наиболее слабо проработанным представляется вопрос об ответственности перед населением. Этот вид ответственности реализуется через механизм досрочного прекращения полномочий в случае утраты доверия со стороны населения. Здесь же следует рассматривать и институт отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления.
Гарантии местного самоуправления. Гарантии местного самоуправления – это совокупность приемов, средств или способов реализации права на местное самоуправление. В. И. Фадеев предлагает выделять кроме собственно юридических гарантий и такие гарантии, как социальные, экономические, политические и др. Особое место занимает реализация права на судебную защиту, в том числе в Конституционном Суде РФ.
К Особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Следует обратить внимание, что на местном уровне могут решаться собственно вопросы местного значения и вопросы государственного значения, переданные или делегированные органам местного самоуправления. Это обстоятельство позволяет ряду авторов выделять два правовых института – «полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного самоуправления» и «государственно-властные полномочия, переданные или делегированные органам местного самоуправления»[7]. Думается, такой подход достаточно оправдан, поскольку в каждом случае есть ряд существенно особенностей (передача финансовых средств, формы и способы наделения полномочиями, объемы наделения полномочиями, подконтрольность и т. п.).
В рамках Особенной части следует выделять такие муниципально-правовые институты, как полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством; полномочия по управлению социально-культурной сферой; полномочия по обеспечению законности и правопорядка.
К Специальной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие особенности организации местного самоуправления в отдельных регионах, на определенных территориях.
3. Положение муниципального права в российской системе права: особенность и значение.
Особое положение муниципального права в системе права России связано с тем, что оно определяется как комплексная отрасль права. При раскрытии понятия «комплексная отрасль российского права» следует иметь в виду, что многие нормы и институты муниципального права имеют самостоятельное значение, собственную законодательную базу и поэтому не связаны напрямую с нормами других отраслей права. Речь идет о таких институтах и под институтах муниципального права, как местное самоуправление, — демократическая форма народовластия, территориальная основа местного самоуправления, способы осуществления местного самоуправления, гарантии его осуществления. Хотя бесспорно, что истоки этих норм, как и норм многих других отраслей, находятся в отрасли российского конституционного права. Поэтому можно сделать вывод, что значительная часть муниципально - правовых институтов складывается из собственных правовых норм, не относящихся к другим отраслям права. Большое число собственных норм содержится в законодательстве субъектов Российской Федерации, удельный вес которого в российском муниципальном праве становится преобладающим по сравнению с нормами, содержащимися в федеральном законодательстве. Ввиду значительного правового регулирования многих вопросов организации и функционирования местного самоуправления законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации можно говорить о наличии не только российского федерального муниципального права, но и о региональном муниципальном праве, т. е. о муниципальном праве соответствующих республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Поэтому муниципальное право по мере дальнейшего развития федеральной и региональной законодательной базы местного самоуправления будет прогрессировать к самостоятельной основной отрасли российского права.
Вместе с тем в настоящее время часть муниципально - правовых норм проистекает из других отраслей. Особенно это характерно для такого института муниципального права, как предметы ведения и полномочия местного самоуправления.
Данное правоотношение включает нормы административного, гражданского, финансового, земельного, жилищного и других отраслей права и законодательства, из которых в итоге и складывается названный институт, занимающий существенное место в системе муниципального права.
Таким образом, комплексный характер отрасли муниципального права обусловлен, с одной стороны, значительным количеством самостоятельных муниципально - правовых норм, содержащихся в федеральном и региональном законодательстве, специально посвященном правовому регулированию вопросов организации и функционирования местного самоуправления, а с другой — все еще большим числом муниципально - правовых норм, являющихся вторичными, производными от норм, содержащихся в других отраслях права.
Такова двойственная природа муниципального права, которая и обусловливает особенности его места и роли в правовой системе Российской Федерации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В заключение следует дополнительно отметить основные моменты, отраженные в данной работе.
Итак, мы рассмотрели основные элементы системы муниципального права: правовые институты, принципы и нормы муниципального права.
Поняли значение принципов муниципального права. Выделили принципы, декларируемые Конституцией Российской Федерации, принципы, нашедшие выражение в Законе 2003г.
Определили что такое муниципально-првовые нормы - это нормы права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникающие на местном уровне, т.е. в процессе организации и функционирования местного самоуправления. Выяснили, что наряду с общими чертами, присущими всем правовым нормам, муниципально-правовые нормы имеют свои особенности. Их принято классифицировать по различным основаниям (критериям): по субъекту правового регулирования; по характеру содержащихся в них предписаний; по степени определенности содержащихся в них предписаний; по действию во времени и пространстве; по юридической силе и т.д.