Правовое обеспечение продовольственной безопасности намного шире правового регулирования развития сельского хозяйства. Оно включает и законодательство о рыбохозяйственном комплексе, пищевой промышленности, торговле продовольственными товарами, контроле за их качеством. В конечном счете уровень продовольственной безопасности зависит от состояния экономики страны в целом, и любые меры, в том числе законодательные, направленные на обеспечение экономической безопасности, будут способствовать решению проблем продовольственной безопасности, в частности решению вопроса об экономической доступности продуктов питания будет способствовать снижение цен на продовольствие в результате уменьшения затрат на перевозку, числа перекупщиков, торговых и других накруток, а также введение дотаций на некоторые продукты, увеличение социальных выплат (в ряду таких мер - замена отдельным категориям граждан льгот денежными компенсациями), введение сети социальных магазинов. Поэтому вряд ли можно признать рациональными предложения о разработке специального федерального закона о продовольственной безопасности (заметим, что в свое время было даже разработано два варианта проекта такого закона). Анализ текстов законов о продовольственной безопасности, принятых отдельными субъектами РФ, подтверждает этот вывод: такие законы содержат в основном нормы о поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей и о других мерах развития государственного агропромышленного комплекса на уровне регионов, а также нормы об обеспечении качества и о безопасности пищевых продуктов. На уровне Российской Федерации по каждому из данных направлений имеются отдельные федеральные законы. Другим важным, перспективным направлением развития аграрного законодательства является регулирование отношений, связанных с инновационной деятельностью в сельском хозяйстве. Такой деятельностью в аграрной сфере является выведение новых сортов сельскохозяйственных растений и пород сельскохозяйственных животных, размножение сортовых семян и разведение племенных животных, обеспечение ими сельскохозяйственных организаций, фермеров и владельцев личных подсобных хозяйств. Инновационная деятельность регулируется Федеральными законами от 17 декабря 1997 г. N 149-ФЗ "О семеноводстве" и от 3 августа 1995 г. N 123-ФЗ "О племенном животноводстве".
До последнего времени в этой области действовал также Закон РФ от 6 августа 1993 г. N 5605-1 "О селекционных достижениях", утративший силу в связи с введением в действие части четвертой ГК РФ. Можно констатировать, что в отношении регулирования прав на селекционные достижения произошла унификация законодательства, по существу, всегда охватывавшего отношения по закреплению и использованию прав на результаты интеллектуальной деятельности, которой является выведение новых сортов и пород, но составлявшего самостоятельную нормативную базу, традиционно относимую к аграрному законодательству. Представляется, что принятое решение о включении данных вопросов в Гражданский кодекс рационально и своевременно, так как авторские и патентные права, в том числе и на селекционные достижения, являются гражданско-правовыми по своей сути. В то же время ряд вопросов, связанных с деятельностью в области селекции, продолжает регулироваться аграрным законодательством в силу ее тесной связи с сельскохозяйственным производством: практически вся селекционная деятельность, включая научные исследования, апробацию на опытных участках, внедрение в производство, осуществляется организациями, входящими в систему Министерства сельского хозяйства РФ, которое занимается как нормативным, так и методическим регулированием вопросов, связанных с селекционной деятельностью, и в ведении которого находится Государственная комиссия по испытанию и охране селекционных достижений, осуществляющая регистрацию селекционных достижений и выдачу патентов на них. В серьезных изменениях нуждается законодательство о семеноводстве и племенном животноводстве. Прежде всего необходимость его совершенствования связана с приведением в соответствие с законодательством о техническом регулировании, а также с принципами и нормами международных соглашений в этой сфере. Действующая в настоящее время сложная разрешительная система сертификации семенной и племенной продукции, не допускающая ее использование и оборот без получения соответствующей документации, не только противоречит указанным принципам, но и создает дополнительные административные барьеры на пути широкого внедрения инновационных достижений. В то же время необходимо сохранить положительные, зарекомендовавшие себя на практике нормы, направленные против появления на рынке некачественных семян и непродуктивных пород, в том числе поступающих из-за рубежа. Важным в рассмотрении проблем формирования современного аграрного законодательства является определение места и роли нормотворчества субъектов РФ в данном процессе.
В Конституции РФ аграрное законодательство не упоминается, однако исходя из норм ее ст. 71 и 72 можно сделать вывод, что к ведению Российской Федерации относятся:
-установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического и социального развития села;
-установление правовых основ единого продовольственного рынка и основ ценовой политики в сфере агропромышленного производства;
-гражданское законодательство, регулирующее договорные отношения в сельском хозяйстве и статус сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также отношения интеллектуальной собственности (в области селекционных достижений).
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в области сельскохозяйственной деятельности находятся прежде всего вопросы, которые регулируются нормами права, имеющими административно-правовой характер. Сюда относится установление обязательных норм и правил в области ветеринарии, семеноводства, защиты растений, организации племенного животноводства, обеспечения сохранения и повышения плодородия сельскохозяйственных земель, обеспечения надлежащего качества производимой сельскохозяйственной продукции; закрепление функций органов, осуществляющих контроль и надзор в указанных сферах деятельности. Не менее важны правовые меры, принимаемые на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов, по стимулированию развития отдельных отраслей аграрного производства, осуществлению поддержки малых форм предпринимательства в сельском хозяйстве, в том числе фермерских хозяйств, а также личных подсобных хозяйств граждан. Последние годы характеризуются бурным развитием регионального законодательства о сельском хозяйстве. При этом если прежде субъектами РФ аграрные законы часто принимались в порядке опережающего правотворчества, чем, по существу, восполнялись пробелы федерального законодательства, то в последние пять лет ими в основном принимаются законы, направленные на развитие и дополнение положений аналогичных федеральных законов, а также законы по вопросам, составляющим исключительную специфику данного региона, по которым федеральные законы не только отсутствуют в настоящее время, но и не предполагаются к разработке.
В связи с этим основной проблемой регионального нормотворчества в аграрной сфере является, на наш взгляд, излишнее дублирование норм федерального законодательства. Например, принятые вслед за Федеральным законом "О развитии сельского хозяйства" аналогичные акты субъектов Федерации часто полностью воспроизводят статьи о направлениях государственной аграрной политики и методах ее реализации. В принципе даже такие законы, которые, судя по их наименованию, призваны регулировать правовой статус сельскохозяйственных формирований (что составляет, как уже отмечалось, прерогативу Российской Федерации) (например, Закон Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2006 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве в Республике Саха (Якутия)"), в основном воспроизводят нормы федерального законодательства, добавляя статьи о мерах государственной поддержки на уровне региона. Действительно оригинальными и применяемыми являются в основном конкретные нормы о поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей и наиболее важных для того или иного региона отраслей сельскохозяйственного производства (например, Законы о виноградарстве и производстве продуктов переработки винограда в Краснодарском крае, о табунном коневодстве и о северном домашнем оленеводстве в Республике Саха (Якутия)). Особенно интересен, на наш взгляд, опыт субъектов Федерации, принявших законы по вопросам, тематика которых на федеральном уровне была признана не заслуживающей законодательного регулирования, как это было, например, с проектом Федерального закона о пчеловодстве (Законы о пчеловодстве недавно были приняты несколькими субъектами Федерации). Изучение таких законов и практики их применения позволяет сделать вывод о целесообразности законодательного регулирования данных вопросов на уровне Российской Федерации. Следует сказать и о насущной необходимости совершенствования правоприменительной практики в области сельского хозяйства. Несмотря на то что в сельскохозяйственном секторе в последнее время несколько повысился авторитет права и уровень правового образования, тем не менее он еще существенно ниже соответствующих показателей в иных отраслях. Необходимо повышать уровень договорной дисциплины в агропромышленном комплексе, правового образования участников сельскохозяйственной деятельности, предотвращать применение норм закона на основе неграмотного или неверного их толкования. Отдельные шаги в данном направлении уже делаются, и наиболее перспективными и требующими дальнейшего развития представляются следующие из них:
-организация предоставления более полной правовой информации и помощи со стороны государственных органов, что в первую очередь является задачей Минсельхоза России;
-преподавание аграрного и земельного права в сельскохозяйственных вузах;
-формирование широкой сети союзов и ассоциаций сельскохозяйственных товаропроизводителей, призванных в том числе оказывать правовую помощь сельскохозяйственным организациям.
1. Минина Е.Л. Система аграрного законодательства и основные тенденции его развития // Журнал российского права. 2010. N 6. С. 5 – 12
2. Г. А. Аксененок, В. К. Григорьев, П. П. Пятницкий. "Колхозное право"
3. Гос. изд-во юридической литературы, М., 1950 г.