8. Участие прокурора в гражданском процессе.
8.1. Участие прокурора в целях защиты прав и интересов других лиц
Согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Эта норма включена в гл. 7 Конституции РФ «Судебная власть», хотя прокуратура не входит в систему судебной власти. Ее полномочия в Конституции 1993 г., в отличие от ранее действовавших конституций, не определены. Частью 5 ст. 129 Конституции РФ установлено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» был принят в 1992 г.
В Законе о прокуратуре в (в новой ред. 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями) установлено, что прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами (ч. 3 ст. 1). Согласно ч. 3 ст. 35 этого Закона прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, в соответствии с процессуальным законодательством.
В ГПК существенно изменено процессуальное положение прокурора по сравнению с ГПК 1964 г. и Законом о прокуратуре. Прокурор входит в состав лиц, участвующих в деле.
В зависимости от основания вступления в процесс различаются две формы участия прокурора в деле:
1) обращение в суд в целях защиты прав и интересов других лиц (предъявление иска, подача заявления);
2) вступление в процесс с целью дачи заключения по делу. Порядок вступления прокурора в процесс, объем его процессуальных прав и обязанностей зависят от формы участия в деле и от того, в какой стадии процесса он вступает в него.
В отличие от ГПК 1964 г. в Кодексе 2002 г. установлено, что и предъявление иска, и вступление в процесс с целью дачи заключения допустимо лишь в случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами.
Эта новелла основана на Концепции судебной правовой реформы, согласно которой возможность неограниченного участия прокурора в гражданском судопроизводстве противоречит принципу независимости судей и подчинения их только закону.
Участие прокурора в суде первой инстанции осуществляется в основном районными прокурорами или их заместителями, так как гражданские дела по первой инстанции подсудны преимущественно мировым судьям и районным судам (ст. 23, 24 ГПК).
Но если дело по первой инстанции подсудно судам субъектов РФ или Верховному Суду РФ (ст. 26, 27 ГПК), то в суд могут обращаться соответственно прокуроры субъектов Федерации и Генеральный прокурор РФ либо его заместитель.
В военные суды могут обратиться соответствующие военные прокуроры.
Обращение прокурора в суд является основанием возбуждения гражданского дела в случае необходимости защиты прав, свобод и законных интересов: 1) граждан; 2) неопределенного круга лиц; 3) Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований (ч 1 ст 45 ГПК).
Кроме того, ч. 1 ст. 259 ГПК предусмотрено право прокурора, наряду с другими субъектами, обратиться в суд за защитой избирательных прав и права на участие в референдуме.
Из ч. 1 ст. 45 ГПК РФ следует, что прокурор может предъявить иск или обратиться с заявлением по любому гражданскому делу в случаях нарушения интересов граждан, неопределенного круга лиц или государства. Однако исходя из принципа диспозитивности прокурор может предъявить иск (подать заявление) только в случае, если гражданин сам не может обратиться в суд по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам (ч. 1 ст. 41 ГПК).
Прокурор, обратившийся в суд в защиту прав и интересов других лиц, пользуется всеми правами и несет все процессуальные обязанности истца, кроме права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов (ч. 2 ст. 45 ГПК).
Закон требует, чтобы лицо, в интересах которого начато дело по заявлению прокурора, извещалось судом о возникшем процессе и участвовало в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38 ГПК). Соблюдение этого требования необходимо, так как решение, вынесенное по иску прокурора, обязательно для заинтересованного лица. Отказ прокурора от предъявленного иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу (ч. 3 ст. 45 ГПК). При отказе прокурора от иска дело может быть прекращено производством лишь при условии отказа от иска и заинтересованного лица. Требование заинтересованного лица должно быть разрешено в том же процессе, поскольку, как следует из закона, оно всегда участвует в деле (ч. 2 ст. 38 ГПК).
Прокурор, предъявивший иск, дает объяснение по делу и участвует в прениях первым (ст. 174 ГПК). Он обязан доказать те обстоятельства, на которые ссылается в обоснование своих требований и возражений (ст. 56 ГПК).
Если истец участвует в судебном заседании, он выступает после прокурора, предъявившего иск. Стороны вправе задавать вопросы прокурору, предъявившему иск и дающему объяснения по делу.
При предъявлении иска прокурор занимает в деле положение истца, но только в процессуальном смысле.
8.2. Вступление прокурора в процесс с целью дачи заключения по делу
Второй формой участия прокурора в деле является вступление в него для дачи заключения в случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами. В ч. 3 ст. 45 ГПК установлено, что прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью и в иных случаях в целях осуществления возложенных на него полномочий. Наряду с делами, указанными в ст. 45, в ГПК предусмотрено участие прокурора по некоторым делам, возникающим из публично-правовых отношений и особого производства (ст. 252, ч. 3 ст. 260, ст. 273, ч. 3 ст. 278, ч. 1 ст. 284, ст. 288, ч. 2 ст. 304 ГПК). В СК предусмотрено участие прокурора в делах, затрагивающих интересы детей (ст. 70, 72, 73 и др.).
Заключение прокурора должно основываться на законе, подлежащем применению в рассматриваемом судом деле с учетом исследованных в судебном заседании доказательств. При исследовании доказательств, прокурор, как лицо, участвующее в деле, вправе задавать вопросы сторонам, свидетелям, экспертам и специалистам; высказывать свое мнение по всем вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства (ст. 35 ГПК).
По окончании рассмотрения дела по существу прокурор дает заключение по делу в целом (ст. 190 ГПК). Выступление прокурора, дающего заключение, в прениях ГПК РФ не предусматривает. В отличие от ГПК 1964 г. новый Кодекс не наделяет правом дачи заключения прокурора, по заявлению которого возбуждается дело.
Прокурор не может давать заключение по делу, в котором прокуратура является стороной.
Как при предъявлении иска, так и при даче заключения прокурор никаких решений по делу не принимает, он не вправе совершать процессуальные действия, входящие в компетенцию суда. Он может лишь, как и любое другое лицо, участвующее в деле, возбуждать перед судом ходатайство о совершении какого-либо действия либо о разрешении определенного вопроса.
Прокурор не может вносить представление в суды второй и надзорной инстанций, если прокуратура является стороной по делу[17].
9. Обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц.
В случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации (далее – органы и лица) или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц - граждан и неопределенного круга лиц. Обращение в суд в интересах граждан возможно лишь по их просьбе.
При обращении в суд в интересах неопределенного круга лиц возможно сочетание личного интереса с интересами большой группы лиц, численный состав которой установить затруднительно или нельзя установить вообще.
ГПК включил органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и граждан, осуществляющих защиту прав и интересов других лиц, в состав участвующих в деле лиц (ст. 34), наделив их всеми правами таких лиц (ст. 35). Наряду с этим права указанных органов и лиц закреплены в ст. 46. Данная статья предоставляет названным в ней субъектам право предъявить иск в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов при наличии двух условий:
1) это должно быть предусмотрено законом;
2) необходимо наличие просьбы лица (гражданина), в защиту прав которого возбуждается гражданское дело.
Согласно ч. 2 ст. 46 ГПК лица, подавшие заявление в защиту законных интересов других лиц, пользуются всеми процессуальными правами и несут процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. Следовательно, как и прокурор, названные в ст. 46 ГПК органы и лица занимают в деле положение истца только в процессуальном смысле.
Для возбуждения дела в защиту прав других лиц необходимо не только наличие права на обращение в суд у заинтересованного лица (права на предъявление иска у истца), но и особой предпосылки — предоставления законодательством (законом, положением, уставом) такого права органу или лицу, обращающемуся в суд, что нашло отражение во втором предложении п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК.
Представляется, что органы и лица, обращающиеся за защитой прав Других лиц, не должны соблюдать порядок внесудебного разрешения спора и это не может быть основанием возвращения заявления (п. 1 ч. 1 ст. 135 ГПК), поскольку они не являются субъектами заявленного требования.
Возможность возбуждения отдельных категорий дел в защиту чужих прав и интересов прямо предусмотрена в некоторых нормах ГПК (ч. 1 ст. 251, ч. 1 ст. 254, ст. 273, ч. 1 и 2 ст. 281) и в ряде других законодательных актов (например, ст. 28, 70, 73, 77 СК), которые должны применяться с учетом изменений, внесенных в ч. 1 ст. 46 ГПК.