Необходимо отметить, что, по оценкам экспертов, кадастровая стоимость городского земельного участка приблизительно равна 20-25% его рыночной стоимости, а в большинстве развитых стран именно рыночная стоимость земель является налогооблагаемой базой для расчета земельного налога.
Проблема определения рыночной цены земли является центральной. Ее суть состоит в том, что сегодня ни отечественный, ни зарубежный опыт не дают адекватных решений. Цену земли определяет вложенный в участок капитал или стоимость производимой на нем продукции, тогда как рыночная цена объединяет такие составляющие, как рентообразующая способность участка, объем спроса и предложения на рынке земли, их соотношения, платежеспособный спрос населения, инфляция, налоговый пресс и многие другие. Следует отметить, что из-за просчетов в определении рыночной цены земли государство теряет значительные налоговые суммы, которые могли бы пополнить федеральный и местный бюджеты.
Земельный налог и арендная плата за земли государственной и муниципальной собственности — один из самых эффективных видов налогов и сборов в консолидированный бюджет России по сравнению с другими налогами и сборами с точки зрения администрирования объемов, относительной простоты процедур расчета и сбора, и, что самое важное в условиях инфляции, эти платежи, основанные на земельной ренте, не оказывают прямого давления на увеличение рыночных цен на производимые товары и услуги.
Вопрос о собственности на земли, в том числе городские, в настоящее время стал невероятно актуальным.
Продажа земли в частную собственность, тем более по минимальным ценам, лишит городской бюджет солидных денежных поступлений, поскольку в этом случае значительная часть земельной ренты поступает ее владельцам. Необходимые для города средства администрация в этих условиях вынуждена будет получать за счет повышения квартплаты и цен на коммунальные услуги.
Частная собственность на землю существенно затруднит и целенаправленную реализацию генерального плана строительства города, реконструкцию ее жилищно-коммунального хозяйства, прокладку коммуникаций, т. е. все планомерные градостроительные преобразования.
По мнению западных ученых (Ф. Харрисон, Т. Гвортни, И. Йенсен, Р. Кларк, А. Спейс, В. Ружже), доля земельной ренты в доходах бюджетных поступлений России тоже может быть достаточна для удовлетворения ее бюджетных потребностей. Но все это станет возможно при условии, что города сохранят свое право собственности на городские земли.
Можно прогнозировать, что в ближайшем будущем объемы земельных поступлений снизятся, так как доля поступлений от земельного налога будет возрастать, чему способствует развитие земельного законодательства, а ставки земельного налога в целом значительно ниже ставок арендной платы. К тому же они менее дифференцированы, чем арендные платежи.
Для того чтобы город сохранил и увеличил поступления от пользования городскими землями, необходимо сохранить государственную и муниципальную собственность на городские земли, максимально дифференцировать ставки не только арендных платежей, но и земельного налога. Но поскольку муниципалитет имеет большую самостоятельность в установлении ставок арендной платы в отличие от ставок земельного налога, верхние пределы которого регламентируются Налоговым и Земельным кодексами, легче получить большие суммы в бюджет, используя такой гибкий инструмент, как арендная плата, которая с каждым годом все больше дифференцируется, и устанавливается в отличие от земельного налога индивидуально для каждого арендатора.
С признанием земли недвижимым имуществом и введением частной собственности на землю стало очевидно, что именно земли городов и иных поселений наиболее привлекательны для инвесторов. В условиях рыночной экономики резко повысился интерес к правовому регулированию их использования, в том числе к решению проблемы сочетания частных и публичных интересов в процессе застройки городских территорий. Соответствующее потребностям рынка правовое регулирование использования этих земель может ускорить развитие экономики. Эти земли и расположенные на них строения являются наиболее ценными объектами недвижимости, которые служат источником стабильных высоких налоговых поступлений в бюджет.
Действующее земельное законодательство в качестве основного признака, отделяющего земли поселений от земель остальных категорий, выделяет их нахождение в пределах черты поселений. В соответствии со ст. 83 ЗК РФ[9] землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Черта городских, сельских поселений представляет собой их внешние границы (ст. 84 ЗК РФ). Она должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам, чтобы один и тот же участок не подпадал под правовой режим двух различных категорий земель. Положения Земельного кодекса о том, что внутри черты поселения могут находиться земли только одной категории, должны были внести ясность в вопрос о возможной принадлежности одного и того же земельного участка к двум различным категориям земель. На землях поселений этот вопрос крайне актуален для земельных участков, занятых памятниками истории и культуры либо особо охраняемыми природными территориями. Для того чтобы обеспечить необходимую охрану этих наиболее ценных земельных участков при вхождении их в состав земель поселений, в ЗК РФ предусмотрено (п. 10 ст. 85), что их использование осуществляется в соответствии с требованиями, установленными ст. 94 – 100 ЗК, т.е. требованиями, установленными для соответствующего вида земель в составе категории «земли особо охраняемых территорий и объектов», однако без отнесения их к указанной категории. Принятый затем ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 г[10]. (ст. 5) ввел норму, согласно которой земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов РФ, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, что могло трактоваться как отнесение таких земельных участков одновременно к двум категориям земель. Ясность внес ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую[11]» от 21 декабря 2004 г., в соответствии с которым (ст. 14) земельные участки могут относиться только к одной категории, а расположенные в черте поселений земельные участки подлежат отнесению к землям поселений.
Очень важно рассматривать земельный участок в поселении и возведенные на нем объекты недвижимости как единые объекты недвижимого имущества. Одной из сформировавшихся в последнее время тенденций в развитии законодательства как раз и является сближение правового режима земельных участков и прочно связанных с ними зданий и сооружений как единых объектов недвижимого имущества в целях их регистрации, налогообложения и осуществления сделок с недвижимостью. В ЗК РФ положение о едином объекте недвижимого имущества получило закрепление среди основных принципов земельного законодательства (пп. 5 п. 1 ст. 1), в ст. 35 и 36 при регулировании вопросов отчуждения и приобретения прав на недвижимое имущество и прав на землю. Указанные нормы земельного законодательства направлены на формирование единого или максимально близкого правового режима здания и земельного участка, на котором оно расположено. Так, например, ст. 35 ЗК РФ предусматривает, что отчуждение здания, строения, сооружения в случаях, когда земельный участок принадлежит их собственнику, производится вместе с земельным участком. Собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, за исключением случаев, предусмотренных в федеральном законе. Ст. 36 ЗК РФ регулирует особенности приобретения прав на застроенные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности: собственники расположенных на этих участках зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию таких участков. Тем не менее, в большинстве случаев правовой режим земельного участка значительно отличается от правового режима расположенного на нем иного недвижимого имущества, и нам еще рано констатировать, что «для правового режима земель поселений характерно единство правового регулирования использования этих земель и зданий, строений, сооружений, которые находятся на них и прочно с ними связаны[12]».
Правовое регулирование использования земель поселений развивается параллельно в рамках градостроительного и земельного законодательства, законодательства об охране памятников истории и культуры, об особо охраняемых природных территориях, нормы которых часто дополняют друг друга, но иногда противоречат друг другу и понижают эффективность правового регулирования. Особое место занимает градостроительное регулирование использования земель поселений. Институтами, непосредственно влияющими на правовой режим земельных участков в поселениях, в первую очередь являются планирование развития их территории и регулирование застройки. Новеллой Градостроительного кодекса 2004 г[13]. стало введение наряду с генеральными планами поселений новых документов территориального планирования – генеральных планов городских округов (ст. 18).