Действительно, ГК РФ предусматривает перемену лица в договоре аренды лишь при передаче прав и обязанностей по договору аренды третьему лицу (перенайме). При этом в императивном порядке требуется согласие арендодателя. Данная норма соответствует требованиям п. 1 ст. 391 ГК РФ, согласно которым перевод должником своего долга на другое лицо допускается лишь с согласия кредитора. Статья 22 ЗК РФ не требует обязательного согласия арендодателя не только на перевод прав, но и обязанностей по договору аренды, что противоречит ст. 391 ГК РФ и ущемляет права арендодателя.
Анализ действующего земельного законодательства позволяет сделать вывод о том, что его нормы регулируют лишь некоторые виды сделок.
Действие норм ЗК РФ не распространяется на оборот земель сельскохозяйственного назначения, который регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Данный Закон, как и ЗК РФ, регулирует в основном куплю-продажу и аренду земельных участков, и лишь в отношении земельных долей говорится о других сделках. Залог земельных участков, в том числе и сельскохозяйственного назначения, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1998 г. "Об ипотеке (залоге недвижимости)". Иные сделки (дарение, рента, доверительное управление и т.д.) земельным законодательством не регулируются. Наследование земельных участков регулируется в ГК РФ как общими нормами о наследовании, так и специальными нормами об особенностях регулирования земельных участков (ст. 1179 - 1182 ГК РФ[32]).
Если допущение земельных участков в оборот рассматривать лишь как возможность совершения в отношении земельных участков только тех сделок, которые предусмотрены земельным законодательством, то такой подход приводит к невозможности совершения сделок, не урегулированных земельным законодательством.
Кроме того, при таком подходе возникает противоречие с п. 2 ст. 421 ГК РФ, согласно которому стороны могут заключить договор как предусмотренный, так и не предусмотренный законом и иными правовыми актами, а также смешанный договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами. Таким образом, нарушается один из наиболее важных принципов гражданского права - принцип свободы договора.
Еще одна проблема неизбежно возникает вследствие того, что гражданское законодательство согласно Конституции РФ находится в компетенции РФ, а земельное законодательство - в совместном ведении РФ и субъектов РФ, вследствие чего согласно п. 1 ст. 2 ЗК РФ земельное законодательство состоит из ЗК, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Если определение круга возможных сделок с земельными участками будет осуществляться земельным законодательством (следовательно, и законами субъектов РФ в том числе), то это приведет к противоречиям с п. 2 ст. 3 ГК РФ, согласно которому гражданское законодательство состоит из ГК и принятых в соответствии с ним федеральных законов.
Земельные участки нередко участвуют в обороте совместно с иными расположенными на них объектами недвижимости (зданиями, сооружениями). Подчинение оборота земельного участка нормам земельного законодательства, а оборота расположенных на нем объектов недвижимости - нормам гражданского законодательства будет неизбежно создавать противоречия и тем самым затруднять имущественный оборот. Напротив, задача состоит в том, чтобы с помощью средств правового регулирования обеспечить единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости.
Таким образом, многофункциональность земельного участка, вне всякого сомнения, обусловливает специфику его правового регулирования. Особенности совершения сделок с земельными участками могут быть прописаны в земельном законодательстве, однако они не должны противоречить общим принципам и нормам гражданского законодательства. Поскольку земельный участок является не только природным объектом и природным ресурсом, но и объектом недвижимости, общие положения гражданского законодательства о правовом регулировании объектов недвижимости распространяются и на него. Игнорирование особенностей правового регулирования, присущих всей системе объектов недвижимости, частью которой является земельный участок, впрочем, как и в целом вещей как объектов гражданских прав, вряд ли будет способствовать устранению пробелов, противоречий, неоднозначных толкований земельного законодательства и, следовательно, обеспечению четкого, предсказуемого правового режима одного из важнейших объектов гражданского оборота.
Главным принципом развития земельных отношений в Москве является то, что столица России не только субъект Российской Федерации, но и самостоятельный субъект земельно-имущественных отношений.
В соответствии с полномочиями города и в целях развития федерального законодательства в Москве приняты свои земельно-правовые акты. Для закрепления территории, в пределах которой регулируются земельно-имущественные отношения, проведена работа по установлению городской черты и границ территорий, административно подчиненных городу.
В 1991 году в Москве введено новое административное деление. Территориальными единицами города стали административные округа и районы. Сейчас в Москве 10 административных округов и 125 районов.
Управление землей невозможно без контроля и учета. Эти функции управления выполняются Московским земельным комитетом. Москомзем образован совместным постановлением Госкомзема РСФСР и Правительства Москвы №126-2 от 15 октября 1991 года. Он работает в составе Комплекса по имущественно-земельным отношениям. Структурными подразделениями Московского земельного комитета являются территориальные объединения регулирования землепользования и отделы Государственной земельной инспекции в административных округах Москвы.
Москомзем призван осуществлять государственную политику в области земельных отношений и использования земельных ресурсов, обеспечивать экономико-правовое регулирование землепользования в Москве и контролировать его реализацию, защищать права субъектов земельных отношений, обеспечивать фискальные функции, вести учет, регистрацию, оценку эффективности использования городского имущества, включая земельные участки и иные объекты недвижимости.
Для этого Московскому земельному комитету предоставлено право выступать арендодателем от имени Московской городской администрации, осуществлять передачу прав пользования земельными участками; давать согласие на совершение вторичных сделок с правами аренды земельных участков; отказывать в продлении разрешительной документации в случае нарушения условий, на которых был предоставлен земельный участок; предъявлять иски в судебные учреждения в защиту государственных и общественных интересов; заключать договоры, вносить в них изменения, продлевать действие договоров, расторгать в установленном порядке договоры аренды земли; в случае необходимости применять штрафные санкции, предусмотренные за нарушение земельного законодательства и городских нормативных актов по вопросам землепользования; приостанавливать исполнение неправомерных решений по вопросам изъятия и предоставления земель; обследовать территорию объектов как долгосрочного, так и краткосрочного землепользования и требовать от землепользователей выполнения обязанностей и обязательств. Кроме того, Москомзем участвует в разработке инвестиционных программ города, разрабатывает и согласовывает годовые и долгосрочные планы работ в рамках проведения земельной реформы.
Московский земельный комитет внес существенный вклад в формирование имущественно-земельных отношений в Москве – принял участие в разработке правовой базы земельных отношений, выявил и зарегистрировал десятки тысяч землепользователей, заключил договоры аренды земли с различными организациями, отечественными и иностранными предприятиями[33].
Земля, как и любой другой ресурс, требует рационального использования. В связи с этим концепцией управления государственным и муниципальным имуществом определено одно из приоритетных направлений - инвентаризация объектов, принадлежащих государству, в том числе, конечно же, и земельных участков. На территории столицы активно проводятся работы по межеванию земельных участков, постановке их на кадастровый учет.
Объекты недвижимости на территории Москвы должны быть учтены и снабжены паспортом, а информация по объекту - соответствовать данным государственной регистрации недвижимости и прав на нее.
Первичная инвентаризация собственности на территории города проводится с документальной привязкой к данным городского учета. Сплошная инвентаризация объектов недвижимости предполагает:
соотнесение объектов недвижимости с кадастровыми кварталами и географическими (местными) координатами;
определение субъектов права для всех объектов недвижимости;
оценку инвентаризационной, кадастровой и рыночной стоимости.
Можно указать две технологии инвентаризации городских земель. "Московская" технология - выборочная инвентаризация отдельных категорий земель: промзоны, жилые районы и т.д. Она позволяет быстро получить данные по отдельным категориям зе мель, с которых поступает доход в городской бюджет. Но при выборочной инвентаризации трудно получить баланс земель по территориальным образованиям.