Таким образом, становится ясно, что введение полномочных представителей Президента РФ на основе федеральных округов – очередной шаг к упрочению Президентской власти в России. Исходя из этого и следует рассматривать функции и задачи полпредов – как направленные прежде всего на выражение воли Президента.
Основные задачи и функции полномочных предсттавителей Президента РФ в федеральных округах определяются Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе[6]. Основными задачами полномочного представителя являются:
организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;
организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;
представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.
Таким образом, из Положения[7] вытекает то, что основные задачи полномочного представителя носят чисто исполнительный характер. Например, обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ, реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства. Институт полномочных представителей в данном контексте выступает в качестве структуры исполнительной власти, реализующей веления Президента на местах.
Это же Положение определило и функции полномочного представителя Президента РФ:
обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;
организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;
согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;
организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;
согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Президента Российской Федерации, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий;
вручает в федеральном округе по поручению Президента Российской Федерации государственные награды Российской Федерации, а также объявляет благодарность Президента Российской Федерации;
принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;
вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.
Как видно из вышесказанного, Президент возлагает на полномочного представителя не только исполнительские, но и контрольные, надзорные, административно-организационные и собственно представительские функции. Таким образом полномочный представитель Президента является фактически выразителем воли Президента на региональном уровне. Это выражается не только в функциях полпреда, но и прямо закрепляется в Положении, в п. 1: «Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа».
Подводя итог вышесказанному можно сделать вывод, что полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе – это «правая рука» Президента в отношениях с регионами, посредническое звено Президентской и региональных властей. Полпред выступает в качестве выразителя воли Президента, он исполняет свои функции и поступающие ему распоряжения не по собственному усмотрению, а лишь исключительно в интересах президентской власти.
3.2. Проблема соотношения исполнительной власти и деятельности института полномочных представителей
Как известно, Российская Федерация есть демократическое правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции). Кроме того, ст. 10 Конституции РФ гласит, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Ст. 11 Конституции закрепляет, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство РФ и суды. Как видно, из схемы разделения властей институт Президента РФ несколько выпадает: законодательную государственную власть в РФ осуществляет Федеральное Собрание, исполнительную – Правительство, Судебную – соответственно суды. Тем не менее, Президент указывается в ст. 11 Конституции[8], причем на первом месте в списке «носителей» государственной власти. К какой же ветви власти можно отнести власть Президентскую? Полагаю, что ни к какой – и одновременно ко всем трем. Это проявляется в том, что Президент как глава государства сочетает в себе функции и полномочия из разных ветвей государственной власти. Например, в области законодательной власти (а если сказать шире – то правотворческой) – Президент имеет право издавать Указы и Распоряжения, которые по сути своей имеют эффективность закона, а также обладает правом вето на принимаемые Федеральным Собранием законы, и имеет право законодательной инициативы. В области исполнительной власти – прежде всего формирование Правительства и издание Указов во исполнение принятого законодательства страны; в судебной власти – объявление амнистий, помилований; и так далее.
Разумеется, для выполнения столь широкого круга полномочий Президенту требуются вспомогательные институты, наделенные каким-либо кругом полномочий в определенной сфере президентской компетенции. Одним из таких вспомогательных институтов и являются полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Они, по сути, представляют собой звено исполнительной власти Президента. И, таким образом, они вливаются в систему разделения властей в качестве института исполнительной власти.
Кроме того, сама исполнительная власть в лице Правительства Российской Федерациии выразила акцептование полпредов в свою ветвь государственного управления. Это выразилось в принятом 12 августа 2000 года Постановлении Правительства Российской Федерациии за №29 «О взаимодействии федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»[9]. В нем дополнительно определяется статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах как элемента системы исполнительно власти. Например, Правительство РФ приняло считать целесообразным приглашать полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах на заседания Правительства Российской Федерации с правом совещательного голоса, а также на заседания создаваемых Правительством Российской Федерации комиссий и советов, проводимые Председателем Правительства Российской Федерации и его заместителями совещания по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов;