4.9. Преимущества и недостатки различных форм конституционного контроля
Одним из стержневых вопросов конституционного контроля является выбор гармоничной системы различных форм контроля. С этой целью необходимо выявить в полном объеме сравнительные преимущества и недостатки каждой формы контроля.
К числу преимуществ предварительного (превентивного) контроля можно отнести:
1. Предварительное уточнение вопроса конституционности, которое укрепляет надежность правовой системы;
2. Тот факт, что он способствует наиболее эффективной работе законодателя и повышению его авторитета, не допуская признания уже принятогоакта антиконституционным;
3. Предотвращение сложностей, которые могут возникнуть, если действующий в течениеряда лет закон или его положение признаны неконституционными;
4. Обеспечение до ратификации международного договора и принятия государством международных обязательств окончательного решения вопроса конституционности этих обязательств.
Недостатками предварительного контроля можно считать:
1. Невозможность выявления в полной мере на раннейстадии возможных последствий применения правовыхнорм. С первого взгляда признанные конституционными закон или его отдельное положение при применении их на практике могут проявить себя как неконституционные, когда вопрос касается конкретных случаев или столкновения конкретных интересов;
2. Трудности принятия решений, притом окончательных, о конституционности закона (зачастую содержащего сотни статей) в течение одной или нескольких недель;
3. Невозможность предвосхищения качественных изменений, которые могут претерпетьобщественные условия, которым закон был адресован изначально и вкоторых применение закона может привести к антиконституционной ситуации. По этой причине он заранее не может считаться конституционным
4. То обстоятельство, что предварительный контроль правовых норм может помешать законодательному органу оперативно реагировать на необходимость незамедлительного решения многих вопросов, особенно если возбуждение дела в конституционном суде автоматически приостанавливает применение закона до решения суда.
Эти недостатки можно преодолеть при помощи гармонизации двух форм контроля. Неверно искать решение вопроса в той или иной крайности, выбирая одну из форм и отвергая другую. Чрезвычайно важно выявить и реализовать положительный потенциал каждой формы. Учитывая, что отрицательное отношение проявляется в основномк превентивному контролю, хотелось бы подчеркнуть, чтобыло быцелесообразным, если бы: 1. Регламенты палат парламента подлежали обязательному предварительному контролю;
2. Предварительный контроль осуществлялся после принятия парламентом закона, до его промульгации;
3. В качестве обращающихся в конституционный суд субъектов предварительного контроля могли выступать не менее 1/5 депутатов парламента, президент республики и правительство;
4. Конституционный суд имел право в предусмотренных законом случаях и порядке пересматривать свои решения.
Хотелось бы особо отметить, что в переходный период, в чрезвычайных ситуациях более важно предотвращение возможных отрицательных проявлений, нежели их преодоление. В этом аспекте чрезвычайно важен именно предварительный контроль.
Сочетание разных форм порождает проблемы. Например, орган конституционного контроля может в порядке предварительного контроля признать закон конституционным, однако в дальнейшем, в случае конкретного контроля, оказаться в неконституционной ситуации. Из этого следует, что рамки предварительного и последующего контроля должны быть строжайшим образом уточнены. Как отмечалось, важен выбор момента конституционного контроля - до принятия решения законодателем или после него. В последнем случае преимущество состоит в том, что, во-первых, законодатель сам может устранить недостатки, и, во-вторых, конституционный суд не будет вмешиваться в законотворческую деятельность. В другом случаезаконодателю была бы предоставлена возможность избежать принятия неконституционных норм. Тем не менее, эта форма меняет функциональную роль Суда и предпочтительно максимально сузить рамки контроля непринятого акта.
Еще один вопрос, являющийся предметом больших разногласий: что делать, когда неконституционная ситуация возникает не вследствие применения той или иной нормы, а по причине неисполнения органом государственной власти своих конституционных обязанностей (или их несвоевременного исполнения), а также вследствие непринятия в надлежащий срок необходимого законодательного акта?
Подобные ситуации, которые тоже в основном характерны для переходных периодов, почти ни в одной стране на конституционном уровне четко не регламентированы. Однако сформировалась такая практика, когда решение этому вопросу дает конституционный суд. В этом вопросе определенный опыт есть у конституционных судов Португалии, Италии, Венгрии. В случае возникновения подобной проблемы, как правило, субъектами обращения в конституционный суд выступают или президент страны, или защитник прав человека (если имеется подобный институт).
Для новых независимых государств необходимо, чтобы этот вопрос стал предметом взаимосогласованных действий разных ветвей власти.
Существует и другая проблема, характерная для переходного периода. Это, с одной стороны, правовой вакуум, с другой - внутренние противоречия законодательной системы. Например, в России, по оценке экспертов, 70 процентов федеральных законов содержат несоответствующие Конституции положения. Почти такая же ситуация в большинстве новых независимых стран.
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД КАК ВЫСШИЙ ОРГАН КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ
5.1. Конституционный суд в системе органов государства.
Древняя юридическая формула гласит: «justitia est fundamentum regni»[1].
Что же представляет собой конституционное правосудие и каковы его место и роль в правовом государстве?
Насколько конституционный контроль находится в центре всей системы контроля за законностью[2], настолько конституционное правосудие (или конституционная юстиция) находится в центре системы органов конституционного контроля[3].
Введение государством в свою правовую систему, особенно впервые, конституционного правосудия указывает на то, что государство предпочитает предоставить полномочия по принятию решений о конституционно-правовых вопросах специализированным учреждениям, стоящим над обычными судами, так как решение таких вопросов может оказаться не под силу обычным судам[4].
Специфика судебной власти, по сравнению с «политическими властями» — законодательной и исполнительной — заключается в ее постоянстве и нейтральности[5], поэтому именно орган конституционного правосудия и есть основной орган конституционного контроля.
Конституционный суд как орган государственной власти, имея все его характерные черты, тем не менее обладает особой правовой природой.
Во-первых, это орган правосудия, специализированный на решении конституционно-правовых вопросов. Это прежде всего конституционно-правовые споры:именно толкование и применение конституции образуют подлинное ядро этих споров.
Во-вторых, конституционный суд обеспечивает верховенство и прямое действие конституции на всей территории государства и применительно ко всем субъектам права[6]. Именно это является основной обязанностью конституционного суда, в то время как для большинства государственных органов одно лишь соблюдение и исполнение конституции является достаточным.
Уникальность миссии конституционного суда в том, что это единственный орган государственной власти, в прямую обязанность которого входит подчинение политики праву, политических акций и решений конституционно-правовым требованиям и формам.
Роль конституционного суда в политическом процессе громадна[7]. Конституционный суд выступает не просто в роли арбитра политических властей и политических решений, но и как гарант экзистенциальных прав организованного в государство социального союза. Причем эта функция конституционного суда не является октроированной, проистекающей из воли какого-либо института власти, а непосредственно возлагается на конституционный суд правом, высшим законом государства — конституцией.
Таким образом, в странах, предусматривающих специализированную конституционную юрисдикцию, отправление конституционного правосудия прямо проистекает из принципов и норм основного закона.
Конститиционный суд призван не допустить тотализации государственной власти, постоянно поддерживать состояние, при котором возможна лишь ограниченная власть.
Можно сказать, что конституционный суд — это основной орган государственной власти, обеспечивающий ограничение самой государственной власти в пользу принципов права.
Интересно, что конституционный суд, который формируется избранной властью (вопрос о достаточности такой легитимационной основы для органа столь высокого ранга представляется дискуссионным), не ответственен и не подотчетен ей. В данном случае конституционный суд является высшим конституционным органом, не обладающим, в отличие от иных высших конституционных органов, представительскими функциями. Факт, что даже в самых демократичных странах, в странах, где, казалось бы, само ограничение парламентской власти могло показаться невозможным, например, во Франции, учреждаются непредставительные органы, которые наделяются правом контроля (а в случае превентивного контроля подчас и вмешательства) законодательной деятельности.Думается, это одна из основных причин той часто несправедливой критики, которой подвергаются многие конституционные суды. Поэтому полагаем, что преодоление колоссального разрыва между статусом и непрерывно возрастающей ролью конституционных судов, с одной стороны,и их легитимационной основой, с другой,уже является настоятельной необходимостью.
Здесь уместно отметить, что в случае, если мы имеем дело с таким феноменом, как конституционное правосудие, то должны учесть, что выработка каких-либо клише, стандартов при оценке этого феномена не просто бесперспективна, но и опасна, чревата застоем правовой науки и дроблением правоприменительной практики. Ничто, никакие догмы о разделении властей, народном суверенитете, никакие классические схемы судебной власти не должны довлеть над объективным, всесторонним изучением сущности конституционного правосудия.
Так как конституционный суд выполняет функцию подчинения праву политических решений, даже выраженных в законе, именно он стоит на страже глубинных ценностей и интересов общества, одновременно обеспечивая «плавное отмирание» тех из них, которые препятствуют динамичному развитию этого общества. Конституционный суд выполняет функцию социальной стабилизации и гарантирует социальность и правосообразность формирования и применения политической власти.
Остановимся немного подробнее на роли и месте конституционного суда в системе органов государственной власти.
На наш взгляд, функция конституционного правосудия проистекает из сферы надгосударственных отношений, поскольку фиксирует, качественно организует и трансформирует в право первичную волю граждан, выраженную в конституции, в том числе и волю членов общества к учреждению или изменению самого государства.
Конституционный суд в известном смысле и в известных пределах творит право, определяя направление развития законодательства, создавая прецеденты толкования конституции и законов, заполняя пробелы в самой конституции[8]. Ведь единственным правовым актом, связывающим конституционный суд при рассмотрении и разрешении дел по существу является только конституция, представляющая собой комплекс общих принципов права и абстрактных норм, которые являются объектами толкования.
Толкование же принципов и норм столь универсального характера и столь высокого ранга, как конституционные, наделяет конституционный суд учредительной властью, а его актам придает конституционно-атрибутивный характер[9].
Через конституционный суд общество вправе оспаривать формы и содержание государственной власти, способы ее осуществления. Но своими решениями конституционный суд сам влияет на конституционное волеобразование и волеопределение союза граждан. Деятельность конституционного суда придает праводейственность самому учреждению государственной власти конституцией, обеспечивает ее преемственность, не допускает размывания и атрофии, а также инерциализации конституционного порядка, который связывает собой общество и государство и подчиняет их единым конституционным принципам права, а последние содержательнее и юридически обязательнее, истиннее всякого текущего акта тех или иных властей. Конституционный суд, не будучи единственным гарантом существования и реализацииэтих принципов, тем не менее является высшим и окончательным арбитром в этой сфере. Через конституционный суд можно оспорить любой акт власти, имеющий основополагающее значение и решением суда объявить ничтожной любую серьезную политическую акцию, противоречащую принципам права.
Как отмечалось выше, как сам характер этих принципов, так и широкое, практически неограниченное право их толкования наделяют конституционный суд учредительной властью, причем первичного порядка. Таким образом, конституционное правосудие ни юридически, ни фактически несоизмеримо с обычным правосудием. Это функция высшего порядка. Акты конституционного суда непосредственно дополняют и расширяют (или сужают) границы конституционно-властных отношений[10], создают, развивают или видоизменяют конституционно-правовую доктрину.
Все остальные институты публичной власти (органы государственной власти и местного самоуправления) подчинены всему комплексу правовых актов. Как правило, органы одной ветви власти не вправе отменить акты других ветвей. Это ограничение не распространяется на суды общей юрисдикции, однако лишь на первый взгляд, т.к. в странах, учредивших специализированный конституционный контроль, наиболее важные, имеющие конституционное значение правовые споры разрешаются только органами специализированного конституционного контроля, т.е. в большинстве стран этой группы — конституционными судами, следовательно, влияние судов общей юрисдикции на политический процесс несущественно.
В отличие от исполнительной и судебной властей, которыеобязаны обеспечить приоритет закона, то есть воли законодателя и для них не существует категории «неправового закона», конституционные суды могут прийти к выводу, что воля законодателя, выраженная в законе, не имеет правового характера, т.е. нормативный акт — закон — не проистекает из смысла и содержания, или же из формальных требований конституции, и объявить его недействительным.
Итак, конституционный суд является высшим специализированным конституционным органом, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства в целях ограничения публичной власти и обеспечения баланса властей, верховенства естественного права над позитивным, конституции над законом, принципов права над политическим и административным усмотрением. Достижение этих целей составляет содержание деятельности конституционного суда, то есть осуществление конституционного правосудия.