Так, например, по проекту «Сахалин-3» (Киринский блок) конкурс состоялся в 1993 г., а подготовка ТЭО СРП и проект СРП до сих пор не завершены - инвесторы российских проектов СРП неоднократно обращались с предложениями о дебюрократизации процесса подготовки СРП.
• Образуемые Правительством РФ для разработки условий пользования недрами и подготовки проектов СРП комиссии за последние два года работали неэффективно. Из 18 таких комиссий - шесть не проводили свои заседания ни разу, семь - собирались на заседания только один раз, четыре - собирались больше трех раз и только одна - (по Самотлорскому месторождению) - завершила свою работу (17 заседаний).
В 2006-2008 гг. Правительство РФ образовало три Комиссии для переговоров об условиях недропользования и подготовки для подписания проектов СРП:
1. Уватский проект (распоряжение Правительства РФ от 24 июля 2008 г. № 1010-р; председатель Комиссии - В.В. Шелепов). С 18 февраля 2009 г. работа Комиссии приостановлена без объяснения причин.
2. Приразломное нефтяное месторождение (распоряжение Правительства РФ от 20 ноября 2007 г. № 1671-р; председатель Комиссии - И.С. Матерое). Проведено одно заседание. С 18 февраля 2008 г. работа Комиссии приостановлена без объяснения причин.
3. Комсомольского нефтегазоконденсатного месторождения (распоряжение от 10 декабря 2007 г. № 1744-р; председатель Комиссии - Л.А. Тропко). Проведено одно заседание. С 18 февраля 2008 г. работа Комиссии приостановлена без объяснения причин.
• Расширение списка объектов СРП ограничивает установленная квота разведанных запасов (точнее - неправильный способ ее применения). В соответствии с пунктом 2 статьи 2 федерального Закона «О СРП» разрешено использование на условиях СРП не более 30% учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых. В соответствии с применяемым ныне подходом, когда учитываются запасы всех заявленных проектов СРП, указанная квота практически исчерпана. При подсчете используемой в режиме СРП квоты должны учитываться только запасы подписанных (введенных в действие) СРП. При таком способе подсчета установленная законом квота фактически заполнена сегодня лишь на первые проценты. Такой подход будет стимулировать подбор новых объектов и создаст необходимую конкурентную среду для объектов, включенных в перечни.
• Отсутствует финансовое обеспечение работ по подготовке проектов СРП. Работа образуемых Правительством РФ комиссий по выработке условий пользования недрами и подготовке проектов СРП ведется практически на общественных началах.
• Законодательно закреплена сложная система утверждения СРП по морским объектам отдельными федеральными законами. Для участков и месторождений, расположенных на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, в соответствии с пунктом 3 статьи 2 и статьей 6 федерального Закона «О соглашениях о разделе продукции» предусматривается двукратное рассмотрение и утверждение федеральными законами сначала перечня участков или месторождений, а затем - и самих подписанных СРП.
• Отсутствует постоянная система учета и контроля за работами, выполняемыми в соответствии с СРП. В конечном итоге это отражается на качестве отчетов компаний и представляемых ежегодно в Государственную Думу докладов Правительства РФ об итогах работы по реализации СРП. Необходимо в установленном порядке ввести стандартные формы отчетности.
• Продекламирован, но чрезвычайно трудно реализуется принцип равной доступности в использовании российских нефте- и газопроводов системы компаний «Транснефть» и «Газпром».
• Отсутствует механизм реализации государственной доли продукции. Ранее эта работа была поручена ОАО «НК «Роснефть». В период подготовки компании к приватизации - эта функция была упразднена. Целесообразно поручить реализацию государственной доли продукции уполномоченным организациям. В этом случае можно было бы достаточно обоснованно решить вопрос о финансировании работ, выполняемых при подготовке проектов СРП рабочими группами, экспертами и консультантами.
• До сих пор не устранены противоречия между отдельными законами природно-ресурсного блока, а также и между нормативно-правовыми актами, принятыми субъектами Федерации и федеральным законодательством в сфере СРП.
Концепция легализации соглашений о разделе продукции (СРП) в России обсуждалась в середине 90-х годов 20 в. После принятия закона в юридической литературе составлены комментарии, встречается много публикаций, даются различные оценки этого договора в части соотношения публично-правовою и гражданского правового регулирования.
По мнению Н.Н. Вознесенской, несмотря на наличие специфических условий, соглашение о разделе продукции по своей правовой природе относится к гражданско-правовым договорам, в которых государство выступает не как орган властвования, а как субъект гражданского права. Как она полагает, в связи с этим было бы целесообразно внести в Закон о СРП изменения, которые бы прямо указывали на гражданско-правовой характер таких соглашений, а также устранить противоречия, содержащиеся в законах «О соглашениях о разделе продукции» и «О недрах». К этому сводятся и многочисленные пожелания иностранных инвесторов, опасающихся возможного вмешательства государства как органа властвования в процесс заключения и осуществления соглашений.
С.А. Сосна считает: то, что в России четко оформятся две альтернативные системы недропользования - административно-разрешительная и гражданско-договорная – можно оценивать по-разному. С позиций принципа единообразия законодательного регулирования одной и той же сферы общественных отношений (в данном случае недропользования) такая альтернативность представляется ненормальной. С позиций же практических потребностей страны, когда существующая административно-разрешительная система оказалась неработоспособной, введение более эффективной альтернативной системы не только оправданно, но и необходимо. Однако он исходит из того, что единообразие законодательного регулирования отношений недропользования должно быть восстановлено, и путь к этому только один – через радикальную перестройку существующего законодательства (и прежде всего закона «О недрах») на гражданско-правовой рыночной основе».
О.М. Теплов высказывает мнение о том, что целесообразно в целях унификации основных требований государства к структуре обязательств в рамках СРП утвердить модельную структуру такого соглашения (приняв соответствующее постановление Правительства Российской Федерации). При этом, по его мнению, должны сохраняться основные принципы недропользования и инвестиционных отношений:
– государственная форма собственности на недра и полезные ископаемые в их естественном залегании;
– запрет на залог прав недропользования, их свободную уступку недропользователем третьим лицам;
– платность за недра и срочный характер недропользования;
– административно-правовое регулирование налоговых и таможенных отношений инвестора с государством, отношений по охране окружающей природной среды и санитарного благополучия населения, по вопросам установления и применения государственных стандартов в процессе эксплуатации недр, по вопросам пределов ограничений государственного иммунитета, по вопросам реализации государственного горного надзора, экологического, геологического и радиологического государственного контроля;
– приоритет законодательных актов Российской Федерации (в том числе законов субъектов Российской Федерации) над условиями соглашений с инвесторами (в том числе в рамках соглашений о разделе продукции).
Необходимость соблюдения в законе «национального интереса» отмечают А. Клишин и А. Шугаев, подчеркивая, что закон требует серьезного теоретического осмысления; реализация на практике его некоторых норм и положений может привести к серьезным социально-экономическим конфликтам и в конечном счете станет «работать» против интересов государства в целом. Проблемы, которые сфокусировались в названном законе, бесспорно, являются фундаментально важными для нынешнего этапа экономической реформы в России. Это вопросы о природе и пределах государственной собственности на природные ресурсы, о необходимости массового участия частных капиталов в освоении таких ресурсов, о концепции и принципах правового регулирования пользования ископаемыми ресурсами. Авторы отмечают также недостатки: ст. 1 определяет, что в случае, если законодательными актами России установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим федеральным законом в сфере регулирования отношений, указанных в п. 1 настоящей статьи, применяются правила настоящего федерального закона. Таким образом, данные нормы закона юридически установили определенный приоритет этого федерального закона над гражданским законодательством РФ, включая ГК РФ, что вряд ли следует признать правильным.
СМ. Богданчиков, А.И. Перчик на основе детального экономико-правового анализа Закона о СРП и практики его применения приходят к основному выводу о том, что необходимо в области теории права:
– определить применительно к недропользованию организационно-правовые формы участия государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством;
– четко разграничить и определить отношения, регулируемые в рамках режима СРП нормами административного и гражданского права;
– определить правовой статус соглашения о разделе продукции.
В «Основных концептуальных положениях развитие нефтегазового комплекса России» подчеркивается необходимость полного правового обеспечения закона «О соглашениях о разделе продукции» необходимыми нормативными документами.