В выступлении на Первой, международной практической конференции «СРП–2000», проходившей 2 сентября 2000 г. в г. Южно-Сахалинске В.В. Путиным было отмечено, что только для оптимизации работы СРП в России требуется разработать и изменить примерно 25–30 нормативных актов.
Министр энергетики на этой конференции также подчеркнул: «Отсутствие достаточной нормативно-правовой базы сдерживает процесс развития СРП. Это относится к соглашениям, заключенным в 1994-1995 гг.».
Основными рекомендациями участников конференции являются следующие.
1. Необходимость создания нормативно-правовой базы по СРП, в том числе принятие и совершенствование первоочередных нормативных актов по:
– налоговому регулированию, включая вопросы возмещения НДС при СРП;
– заключению, исполнению и контролю за исполнением СРП, принимая во внимание первоначальные конкурсные условия;
– декларированию коммерческого открытия;
– составу и порядку возмещения затрат при реализации СРП, в том числе по разделению затрат при создании совместной инфраструктуры проектов;
– формированию и использованию ликвидационного фонда;
– пограничному, таможенному, а также банковскому регулированию и бухучету;
– порядку применения международных норм и стандартов;
– экологической безопасности и реагированию на чрезвычайные ситуации;
– безопасности мореплавания при исполнении СРП на континентальном шельфе;
– категоризации рыбохозяйственных водоемов и компенсации ущерба морским биологическим ресурсам при исполнении СРП.
2. Устранение противоречий в части законодательного регулирования режима налогообложения при исполнении СРП. В частности, ускорение работы по подготовке отдельной главы по налоговому режиму СРП во второй части Налогового кодекса, предусмотрев уплату роялти и прибыльной продукции как в денежной, так и в натуральной форме, а также механизм нулевой ставки НДС для российских подрядчиков с целью повышения их конкурентоспособности. Принятие соответствующих нормативных актов по применению положений Налогового кодекса в отношении режима СРП.
Анализируя актуальные проблемы практической реализации закона «О соглашениях о разделе продукции» Б.К. Кутычкин отмечает, что при заключении соглашений Минтопэнерго, на которое возложено осуществление прав и обязательств Российской Федерации по соглашениям в отношении месторождений углеводородного сырья, трудно сочетать властные (административные) и гражданско-правовые функции. В связи с чем он предлагает возложить практическое, «протокольное решение задач на этапе подготовки СРП на специализированную государственную консалтинговую компанию, выдав ей соответствующую лицензию».
Опыт развивающихся стран, привлекающих инвестиции за счет заключения соглашений о разделе продукции, свидетельствует о том, что стороной в договоре, как правило, выступает государство в лице компетентного органа или государственная нефтегазовая компания19. В связи с этим вряд ли целесообразно передавать полномочия государства специализированной фирме, как это предлагается Б.К. Кутычкиньш.
В обзорной статье о реализации нефтегазовых проектов СРП в России по состоянию на 2000 г. авторы отмечают следующее. К настоящему времени специальными законами разрешено заключать такие соглашения по 56 нефтегазовым объектам, в том числе 43 месторождениям и 13 перспективным участкам недр. Утвержденные и планируемые к утверждению в качестве объектов СРП, включая объекты уже действующих проектов, составляют перечень из 113 месторождений и перспективных участков недр. Суммарные запасы углеводородов объектов с выявленной промышленной нефтегазоносностью, включенных в этот перечень, составляют по нефти 8,9 млрд. т, по газу – 6,7 трлн. м3. Из значительного числа проектов, по которым уже длительное время ведется работа по подготовке и заключению соглашений, к началу 2000 г. удалось довести до стадии подписания лишь Самотлорский. Авторы считают, что длительные сроки подготовки соглашений, обусловленные громоздкой узаконенной процедурой, осторожностью и высокими требованиями российских федеральных и особенно региональных участников процесса, а также жесткой позицией инвесторов, ведут к прямым существенным потерям как в добыче нефти, так и в поступлениях в бюджеты различных уровней. Кроме того, они считают нецелесообразным законодательное ограничение запасов полезных ископаемых, которые могут осваиваться на условиях СРП.
В соответствии с федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции», такое соглашение представляет собой договор, по которому инвестору предоставляются на возмездной и срочной основе исключительные права на осуществление хозяйственной деятельности в отношении природных ресурсов и других объектов государственной (муниципальной) собственности. По своему содержанию соглашение о разделе продукции согласно закону носит гражданско-правовой характер, основываясь на публично-правовых принципах. Совершенно правильно отмечено А. Струговым, что соглашение содержит три основные группы условий: разрешительные, разрешительно-договорные, договорные. Это соглашение и не может быть чисто гражданско-правовым, основанным на принципах равенства сторон, автономии воли, имущественной самостоятельности. В любом случае, поскольку предметом данного договора является специфичная деятельность в сфере природопользования, неизбежна публично-правовая регламентация отношений в части предоставления в пользование участков недр, содержащих полезные ископаемые, а также установления налоговых правил.
Здесь можно обратиться к китайскому опыту по СРП. В соответствии с положениями, собственность на нефтяные ресурсы в пределах юрисдикции КНР принадлежит государству (как и все недра и ресурсы по Конституции РФ). В качестве НДС государство получает 5 % добываемой нефти. На платежи за право разработки месторождения (роялти), возмещение расходов ГНК и иностранного контрактора выделяется 62,5 % добычи. Величина роялти определяется уровнем прогнозируемой добычи и достигает максимальной величины в 12,5 % от годовой добычи, превышающей 4млнт (по ЗСРП инвесторы помимо роялти в 6–16% по имеющимся проектам осуществляют еще одноразовые (бонусы) и арендные (ренталс) платежи государству). Оставшаяся «компенсационная» часть (50 % и более) идет на покрытие инвестиций инофирмы в изыскания, а затем расходов обеих сторон на освоение и эксплуатацию пропорционально их вложениям. Последние 32,5 % нефти делятся на «государственную» и «прибыльную» части. Доля причитающейся государству части (в пределах 5–30 % от вышеуказанной величины) определяется НК и также зависит от прогнозируемого объема нефтедобычи, «прибыльная» часть и присоединяемый к ней остаток от «компенсационной» части (если таковой имеется), после вычетов в счет выплаты государству налога на прибыль, делятся в соответствии с долевым участием сторон. Налог на прибыль составляет 33 %. Пропорции раздела нефти зависят главным образом (как и по ЗСРП) от достигнутых и утвержденных государством соглашений. На практике иностранный инвестор получает, несмотря на значительные государственные капиталовложения, в зависимости от относительных расходов от 20 до 40 % совместно добытой нефти. Согласно российскому проекту «Сахалин-2», при отсутствии госвложений, инвестор изучит расчетно 43 % нефти.
Необходимо, на наш взгляд, отметить наиболее важные моменты.
1. Публично-правовое регулирование СРП объективно необходимо в силу специфичного предмета договора; в связи с этим целесообразно разработать и принять типовой договор о разделе продукции.
2. При определении непосредственно условий соглашения стороны руководствуются частно-правовыми нормами.
3. Рамки раздела продукции определяются участниками в соответствии с нормами налогового законодательства (это сфера публично-правового регулирования).
4. Применяя предложенное ранее выделение группы публичных предпринимательских договоров, СРП следует отнести к этой группе исходя из того, что в основе данного договора находятся публично-правовые начала.
Говоря о реализации в России соглашений о разделе продукции (СРП), имеет смысл коротко рассказать о законодательстве, регулирующем их организационно-правовое обеспечение.
До закона «О соглашениях о разделе продукции» в России действовал Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 года «Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами», в котором была сделана попытка создать правовые основы и определить принципы соглашений о разделе продукции (СРП). Несмотря на то, что Указ в полной мере не достиг поставленной перед ним цели, на его основании были подписаны три соглашения с участием иностранных инвесторов - «Сахалин-1», «Сахалин-2» и Харьягинское, которые в настоящее время являются единственными действующими.
Учитывая положительные и отрицательные стороны данного Указа, а также уже имеющуюся в России практику работы над соглашениями о разделе продукции, был разработан и 30 декабря 1995 года принят Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции». Закон должен был способствовать:
- значительному притоку в страну иностранного капитала;
- увеличению доходов консолидированного бюджета государства;
- развитию отдельных отраслей национальной промышленности и созданию новых рабочих мест;
- оживлению российского товарного рынка;
- созданию благоприятного инвестиционного климата в сопутствующих отраслях промышленности.
21 июля 1997 года принят Федеральный закон РФ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции». Законом к ним отнесены: Самотлорское нефтегазоконденсатное месторождение, Красноленинское, Ромашкинское и Приразломное нефтяные месторождения, Куранахская группа месторождений золота, Яковлевское месторождение железных руд, месторождения острова Сахалин, расположенные на территории Сахалинской области.