Отдельные внесенные в Закон «О СРП» дополнения предусматривают возможность непосредственного участия инвестора в организации выполнения работ по соглашению (п. 4 статьи 7). Если раньше они могли осуществляться только оператором (действующим по поручению инвестора), то теперь инвестор вправе и сам осуществлять такого рода деятельность, не прибегая к услугам других лиц. Таким образом, расширяются возможности инвестора в выборе организационных форм реализации проекта. Установлено также требование об обязательном создании сторонами СРП управляющего комитета (п. 7 статьи 7). Ранее была предусмотрена лишь возможность создания такого органа, который призван осуществлять координацию деятельности сторон в ходе выполнения работ по СРП.
Второй закон - «О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» - имеет особое значение. Его принятие как бы подтвердило де-юре все поправки в двенадцать федеральных законов, по существу, начав процесс адаптации российского законодательства к базисным принципам недропользования на условиях раздела продукции и формирования правовых основ СРП.
В результате поправок, внесенных в двенадцать федеральных законов, важнейшие принципиальные положения Закона «О СРП», отражающие концепцию недропользования на условиях раздела продукции, оказались встроенными в систему российского законодательства. Эти положения получили последовательное развитие в соответствующих нормах различных отраслей законодательства: о недрах, налогового, таможенного, инвестиционного и др. Каждый из двенадцати законов в отдельности был дополнен и скорректирован таким образом, чтобы устранить существовавшие ранее правовые пробелы, неопределенности, а отчасти и противоречия, а также обеспечить (и на данном этапе, и в перспективе) решение задачи комплексного и сбалансированного регулирования, составляющего правовой режим СРП.
Содержащиеся в этом законе поправки дают, в частности, следующие результаты:
- обеспечена органическая увязка основных положений Закона «О СРП» с соответствующими положениями законов «О недрах» и «О континентальном шельфе РФ». Посредством внесения необходимых поправок в законы «О недрах» (в частности, в статьи 1, 7, 10-1, 11, 17-1, 20) и «О континентальном шельфе РФ» (статья 8) удалось устранить целый ряд неопределенностей относительно правовой природы права пользования недрами на условиях раздела продукции, а также правовой природы лицензий на пользование недрами. Получила четкое законодательное закрепление договорная основа предоставления права пользования недрами (со всеми вытекающими из этого правовыми последствиями);
- существенно ограничена возможность коллизии положений законов «О СРП», «О недрах» и «О континентальном шельфе РФ» в отношении порядка разрешения споров по вопросам пользования недрами на условиях раздела продукции (см.: дополнения статьи 50 Закона «О недрах» и статьи 47 Закона «О континентальном шельфе РФ»);
- предусмотрена необходимость создания инвестором специального фонда для финансирования работ по ликвидации и консервации горных выработок, сооружений, оборудования и т.д., осуществляемых при прекращении пользования недрами (дополнение к статье 26 Закона «О недрах»). Согласно этому дополнению порядок формирования и использования ликвидационного фонда определяется соглашением в соответствии с нормами законодательства (которые предстоит разработать);
- установлены дополнительные меры, направленные на защиту интересов инвестора при экспорте принадлежащего ему минерального сырья (дополнение статьи 15 Закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»). Данным дополнением определены требования по учету (при решении вопросов об установлении количественных ограничений экспорта) условий соглашений о свободном распоряжении инвестором принадлежащим ему на праве собственности минеральным сырьем применительно к случаям его вывоза за пределы таможенной территории России;
- установлена взаимосвязь Закона «О СРП» с соответствующими положениями Закона «Об иностранных инвестициях в РСФСР»;
- предусмотрены дополнения соответствующих положений «налоговых законов», обеспечивающие легализацию особого налогового режима недропользования на условиях СРП;
- предусмотрены также дополнения к Закону «О таможенном тарифе» и Таможенному кодексу, касающиеся вопросов освобождения от уплаты оговоренных в них таможенных пошлин. С другой стороны, важность значения Закона «О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений...» определена еще и тем, что установленные им новые положения в каждом из двенадцати федеральных законов, в свою очередь, составляют правовую основу для разработки и принятия новых, а также и соответствующей корректировки действующих нормативных правовых (подзаконных) актов. Так, например, появление новых положений в налоговых законах послужит правовой основой для разработки различных актов (инструкций), принимаемых Минфином России и МНС России в целях детализации порядка применения этих положений. Соответственно, новые положения Закона «О таможенном тарифе» и Таможенного кодекса РФ являются необходимой базой и для подготовки новых актов, принимаемых Государственным таможенным комитетом России. Таким образом, появляется достаточно большое количество норм, регулирующих различные отношения, возникающие в процессе подготовки и реализации СРП. При этом они (преимущественно прямого действия) «рассредоточены» по различным законам и подзаконным актам и объединены общими началами, закрепленными Законом «О СРП», и образуют в совокупности основы законодательства о production sharing.
С точки зрения потенциальных инвесторов состояние горно-добывающей промышленности России выглядит удручающим. Морально устаревшее и физически изношенное оборудование требует замены, которую предприятия-пользователи недр не могут осуществить из-за нехватки собственных средств.
В результате, по данным Министерства экономики РФ, в 2008 г. по сравнению с 1998 г. добыча железных руд составила 67,5 %, добыча всех типов руд цветных металлов и бокситов – 53,3 %, при этом добыча вольфрамовых снижена в 15,3 раза, оловянных – в 7,2 раза, свинцово-цинковых – в 4,4 раза, прекращена добыча танталовых и ниобиевых руд, добыча флюоритовых руд снижена в 4,4 раза.
Отсутствие инвестиций особенно негативно сказывается на обеспечении подготовленных к отработке месторождений цветной металлургии. Несмотря на наличие разведанных запасов практически всех цветных металлов, степень загрузки и эффективность работы металлургических производств все в большей степени начинает зависеть от импорта сырья, в том числе на основе толлинга.
Действующим законодательством предусмотрены меры, позволяющие несколько облегчить налоговое бремя (например, пользователи недр могут получать скидку с платежей за истощение недр в соответствии со ст.40, 44 и 48 Закона РФ «О недрах»), однако оказать заметное влияние на расчетные показатели, определяющие привлекательность проекта для инвесторов, они не могут. Теоретически существует также возможность уменьшения части налоговых отчислений, подлежащих уплате в бюджеты субъектов РФ и даже освобождения от их уплаты, но для депрессивных территорий, испытывающих бюджетные трудности, это не всегда осуществимо.
Задачи модернизации вызывают у горно-добывающих предприятий стремление снизить фискальное бремя, достигающее 45-50 % стоимости объема товарной продукции, путем внесения частных поправок в законодательство о недрах (уменьшение ставок отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы), в таможенное законодательство (снижение или отмена ставок пошлин на ввозимое оборудование), в налоговое законодательство (снижение ставок и/или уменьшение базы налога на имущество, прибыль, НДС). Возникающие при этом трудности проведения поправок во множество законов столь велики, что способны похоронить саму идею такого решения проблемы.
Существует возможность сделать многие проекты освоения месторождений и модернизации горно-добывающих предприятий инвестиционно привлекательными, опираясь на действующее законодательство. Речь идет об использовании механизма соглашений о разделе продукции (СРП).
Принципиальная схема раздела продукции между государством и инвестором (подрядчиком), установленная Федеральным законом «О СРП», не зависит от вида добываемого минерального сырья (См. Приложение, рисунок 1).
Инвестиционную привлекательность СРП обеспечивают:
1) специальный налоговый режим, при котором инвестор (подрядчик) платит минимум налогов, когда несет максимальные капитальные затраты, а государство получает максимальные доходы в виде платы за пользование недрами, налога на прибыль и доли прибыльной продукции, получаемой после того как инвестор окупит свои затраты по проекту;
2) стабильность условий соглашения, закрепляемая так называемой «стабилизационной оговоркой» на весь срок реализации проекта (до 30-50 лет).
Согласно Закону «О СРП» разрешается предоставлять на условиях раздела продукции не более 30 % разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых. Квота по участкам недр, содержащим запасы золота, выбрана всего на 13,4 %. По другим видам твердых полезных ископаемых распределение этой квоты фактически не начиналось. Кроме того, заключать соглашения о разделе продукции можно не по любым представляющим интерес для недропользователя участкам недр, а только по тем, которые включены в специальные перечни, утверждаемые федеральными законами, а в отдельных случаях, о которых будет сказано ниже, – в ином, несколько упрощенном порядке.