Совсем иное положение у руководителя следственного органа, который повседневно и непосредственно должен осуществлять свои процессуальные функции ведомственного контроля за расследованием по каждому делу. Этот ведомственный контроль является ни чем иным, как формой процессуального руководства предварительным следствием.
Указания руководителя следственного органа по уголовному делу даются в письменном виде и обязательны для исполнения следователем, но могут быть обжалованы им руководителю вышестоящего следственного органа . Обжалование указаний не приостанавливает их исполнении, за исключением случаев, когда указания касаются изъятия уголовного дела и передачи его другому следователю, привлечения лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления, объема обвинения, избрания меры пресечения, а также производства следственных действий, которые допускаются только по судебному решению. При этом следователь вправе представить руководителю следственного органа материалы уголовного дела и письменные возражения на указания руководителя следственного органа.
По закону руководитель следственного органа обязан осуществлять контроль за своевременностью действий следователя по раскрытию и предупреждению преступлений, принятию мер для наиболее полного, всестороннего и объективного производства предварительного следствия и т.д.
Контроль за своевременностью действий следователей означает постоянное за ними наблюдение, чтобы выполняемые ими действия (и не только чисто процессуального характера, но и организационные) обеспечивали раскрытие расследуемого преступления, принимались меры для наиболее полного, всестороннего и объективного исследования всех обстоятельств.
А.М. Ларин писал, что ни одно дело не может поступить в суд без направления прокурору, участие руководителя следственного органа в каждом уголовном деле отнюдь не обязательно. В отличие от прокурора руководитель следственного органа не участвует в судебном разбирательстве по уголовным делам и не может с той же остротой ощущать пробелы, ошибки предварительного следствия, обнаруживаемые в суде, а потому уступает прокурору в видении судебной перспективы дела. Участие
руководителя следственного органа в процессуальном руководстве деятельностью следователей как будто облегчает работу прокурора в этом же направлении. Но при этом прокурор оттесняется от следственной работы, его руководящая роль снижается.
Анализ положений ст. 39 УПК России позволяет сказать, что основной формой реагирования при осуществлении ведомственного контроля - дача письменных указаний следователю. Однако практика показывает, что нередко количество даваемых прокурором указаний следователям не своего ведомства значительно превышает количество указаний руководителей следственных подразделений.
Процессуальная самостоятельность следователя - полномочия, защищающие внутреннее убеждение следователя и позволяющие следователю настаивать на собственном мнении. Тем не менее, следователи состоят в следственных подразделениях различных ведомств, а значит, за ними осуществляется и процессуальный, и административный контроль. Так, в органах прокуратуры, прокурор - не только орган надзора, но и руководитель в административном порядке. Он назначает следователя на должность, освобождает от неё, налагает дисциплинарные взыскания.
К тому же он вправе проводить любые следственные действия и принять к своему производству любое уголовное дело. Практика свидетельствует о том, что следователи, находясь в административном подчинении прокуроров, крайне редко пользуются своим правом обжалования указаний прокурора.
Также начальники органов внутренних дел вправе осуществлять административное руководство и контроль за деятельностью следователя. Они не вправе вмешиваться в решение следователем процессуальных вопросов, но давление с их стороны, тем не менее, имеет место, несмотря на запрещающие это приказы МВД.
На данном этапе от правильно организованного прокурорского надзора за соблюдением законности и ведомственного процессуального контроля со стороны руководителя следственного органа в стадии предварительного расследования зависит обеспечение действительной процессуальной самостоятельности следователя. Одновременно это будет способствовать повышению персональной ответственности следователя за законность и обоснованность каждого из принимаемых и выполняемых им процессуальных решений и действий. Поэтому важно отметить, что в процессе расследования взаимоотношения следователя независимо от ведомственной принадлежности, со своим начальником (прокурором, руководителем следственного органа) должны носить не административный, а процессуальный характер, чётко регламентированный законом.
2. Предпосылки создания единого следственного аппарата
Следователь - это должностное лицо органов прокуратуры, внутренних дел, органов Федеральной Службы Безопасности, назначенное на эту должность в установленном порядке для осуществления предварительного расследования по уголовным делам в пределах своей компетенции. Компетенция следователей названных ведомств определена в УПК России в ст. 151, которая посвящена подследственности уголовных дел.
В законе органами предварительного следствия названы не органы расследования, а должностные лица (ст. 151 УПК России). Этим подчеркивается то, что производство предварительного следствия - исключительная компетенция следователей. Принадлежность следователя к какому-либо органу не влияет на его процессуальное положение. Закон наделяет всех следователей одинаковым объёмом процессуальных полномочий, для всех следователей всей системы правоохранительных органов. Однако нельзя не согласиться с тем, что отсутствие в настоящее время единого следственного аппарата не обеспечивает эффективности ни в организации следственной деятельности, ни в руководстве ею. Создаются объективно разные условия для прокурорского надзора за расследованием, осуществляемым различными органами, несмотря на единство процессуального регламента. Ведомственная разобщённость следственных органов только тормозит дальнейшее усиление борьбы с преступностью.
В настоящее время предварительное следствие по уголовным делам производят следователи трех ведомств: прокуратуры, органов безопасности, органов внутренних дел. Принадлежность следователей к любому из этих ведомств негативно сказывается на качестве предварительного следствия и на соблюдении прав граждан. Наличие следователей в ведомствах, отвечающих за борьбу с преступностью (в первую очередь - за раскрытие преступлений) приводит к массовым нарушениям
законности при расследовании уголовных дел. Следователь, от которого во многом зависят основные показатели работы спецслужб (раскрываемость) в свою очередь зависит от руководства ведомства (предоставление служебных помещений и транспорта, предоставление жилья, распределение социальных благ и т.п.). Не многим лучше зависимость следователя от прокурора, когда следователь служит в прокуратуре. В этом случае прокурор, осуществляя надзор за законностью на предварительном следствии, как бы осуществляет надзор за самим собой - ведь следователь это сотрудник его собственного аппарата. Отсюда и не единичные случаи некритического отношения прокуроров к даче санкций на аресты и обыски, утверждению обвинительных заключений. В немалой степени этим объясняется и обвинительный уклон прокуроров в судах, когда они поддерживают обвинение во что бы то ни стало, ведь оправдание - это брак в работе коллеги по ведомству, сослуживца. Органы различных ведомств, выполняя возложенную на них функцию борьбы с преступностью, неизбежно вовлекают в решение этой задачи подчиненного им следователя. В результате принцип процессуальной самостоятельности следователя, закрепленный в процессуальном законодательстве, оказывается декларативным. Создание единого следственного аппарата позволит выделить предварительное следствие в самостоятельную отрасль государственной деятельности, не зависящую от задач и ведомственных интересов отдельных органов государственной власти, осуществляющих предварительное следствие в настоящее время. Разграничение функций и зон ответственности органов государственной власти в сфере расследования преступлений позволит устранить элементы монополизма различных органов на различных стадиях раскрытия преступлений. Четкое разграничение полномочий и ответственности всех участников уголовного процесса на досудебных стадиях обеспечит их взаимный контроль, что затруднит возникновение так называемых "заказных" уголовных дел, сведет к минимуму возможность необоснованного прекращения уголовных дел, что явится существенным шагом на пути устранения причин и условий, порождающих коррупцию и злоупотребления в правоохранительных органах. Вопрос о создании единого следственного аппарата на протяжении многих лет привлекает внимание научных и практических работников. Он неоднократно подвергался обсуждению в юридической литературе. Свою позицию по этому вопросу высказали многие видные учёные процессуалисты и практические работники. Характерно, что почти все они, так или иначе, признают необходимость создания единого следственного аппарата. Предлагается в основном три организационные формы органа по раскрытию и расследованию преступлений:
передача всего следственного аппарата в органы внутренних дел;
передача следствия в органы прокуратуры;
создание единого следственного органа в форме Следственного
Комитета при Правительстве РФ на правах Министерства.
Следователи МВД сейчас расследуют более 80% всех уголовных дел в стране. Однако очевидно, что сосредоточение предварительного следствия в аппарате МВД, в распоряжении которого помимо этого находятся такие мощные административные рычаги государственной власти, как службы охраны общественного порядка, оперативно-розыскной работы и дознание, внутренние войска, является тормозом на пути демократизации нашего общества. Такое многообразие разноплановых функций, как приём, учёт, регистрация поступающих заявлений, сообщений о совершённых преступлениях; проведение оперативно-розыскных мероприятий; производство предварительного следствия не оправдано и не рационально. А также имеет ряд отрицательных последствий, так как не может гарантировать обеспечения прав и законных интересов участников процесса. Процессуальная деятельность, в которой реализуется проведение неотложных следственных действий и дознание, практически