В національних нормах різних країн про притулок загальною підставою для його надання є той чи інший вид переслідування особи у державі громадянства чи державі постійного проживання за політичними мотивами: факт клопотання такої особи про притулок породжує правовідносини між цією особою та державою притулку. Якщо в національному праві держав зазначено перелік осіб, які мають право на притулок, то її повноважними органами буде вирішуватися питання про можливість належності цієї особи до категорії, встановленої законом.
Право політичного притулку містять, зокрема, стаття 22 Конституції Португалії, стаття 10 Конституції Італії, стаття 17 Конституції Тунісу, стаття 13 Конституції Сирії. Федеративна Республіка Німеч
155
чина має як конституційні норми (пункт 1 статті 16а Основного Закону ФРН гарантує переслідуваним за політичними мотивами право притулку), так і положення законодавства; у преамбулі Конституції Франції визнається принцип надання притулку; Конституція Іспанії в частині четвертій статті 11 закріпила, що закон встановлює умови, за яких громадяни інших країн і апатриди можуть користуватися правом притулку в Іспанії.
Про право іноземців та осіб без громадянства на притулок йдеться також у конституціях Болгарії, Угорщини, Польщі, Румунії, Словаччини, Хорватії, Азербайджану, Білорусі, Грузії, Молдови, України, Росії. Формулювання щодо права на притулок різні; по-різному визначаються умови його надання. Здебільшого переважають політичні обставини. Об'єктивно виправданим є універсальний підхід — надання притулку з підстав правозахисної діяльності переслідуваних осіб.
Таким чином, національне право й практика надання притулку державами різноманітні. І це природно, оскільки розвиток інституту притулку визначається внутрішньою та зовнішньою державною політикою, її міжнародно-правовою позицією, відносинами з іншими державами, розумінням і тлумаченням вимог міжнародного права, рівнем розвитку правової системи та правової свідомості й культури населення, утвердженням у державі та суспільстві загальнолюдських цінностей, свободи особистості, її інтересів і прагнень, тобто індивідуальними особливостями кожної держави. "Оцінка підстав для надання притулку лежить на державі, яка надає притулок", — йдеться в пункті 3 статті 1 Декларації про територіальний притулок, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН у 1967 році.
Надання статусу біженця є проявом світського притулку, що має територіальний характер, та одним із засобів захисту прав і свобод людини, переслідуваної в державі власного громадянства або в державі постійного проживання (доміцилію) за політичними, національними, релігійними та іншими мотивами. Це право закріплене Конвенцією "Про статус біженців" 1951 року та Протоколом щодо статусу біженців 1967 року, Конвенцією Організації Африканської єдності з конкретних аспектів проблеми біженців в Африці 1969 року, Конвенцією Організації Американських Держав "Про права людини" 1969 року тощо. На базі цих документів у багатьох країнах прийнято закони про біженців, зокрема, в Росії (новий закон — у 1997 році) і Азербайджані — в 1992 році, Україні — в 1993 році (но
156
вий закон — у 2001 році), Таджикистані — в 1994 році, Білорусі — в 1995 році.
Притулок у межах відповідного міжнародно-правового регулювання, конституцій та законів практично кожної демократичної і правової держави не лише визнаний невідчужуваним правом кожної людини як суб'єкта права; безумовно, його надання певною суверенною державою у такий спосіб захистить основні права і свободи людини. Адже шукач притулку з'являється там і тоді, де не поважаються і не забезпечуються права і свободи людини й громадянина, порушується їх державний захист, зневажаються інтереси людини. Уразі позбавлення людини права на притулок знищується сама природа цінності людської істоти.
Врахування зазначеного положення сприяло виробленню відповідних методологічних і політико-правових засад, які дістали закріплення в Конституції та законах України.
Юридично інститут притулку фіксується так: "Іноземцям та особам без громадянства може бути надано притулок у порядку, встановленому законом" (частина друга статті 26 Конституції України); " Президент України приймає рішення про надання притулку в Україні" (пункт 26 частини першої статті 106 Конституції України). Згідно з Конституцією України, тільки Президент України приймає рішення у вигляді указу про надання притулку, який не потребує контрасигнації, тобто закріплення підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт і його виконання. Реалізація цієї матеріальної норми має здійснюватися за допомогою процесуального положення.
Така редакція є чи не найвужчою за змістом і обсягом серед аналогічних положень, закріплених у конституціях постсоціалістичних країн.
В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися обмеження права притулку із зазначенням строку дії цих обмежень.
Таким чином, громадяни нашої суверенної держави правом притулку в Україні користуватися не можуть, оскільки передбачена можливість його надання лише іноземцям та особам без громадянства, тобто він не має внутрішнього характеру; притулок є світською формою і має територіальний характер; законом може бути запроваджений політичний притулок; можливість надання притулку не пов'язується (на відміну від інших норм, зокрема статті 33 Консти
157
туції України) з перебуванням в Україні на законних підставах; рішення Президента України в контексті пункту 26 частини першої статті 106 Конституції України не може бути негативним (наприклад, позбавлення притулку); надання притулку Президентом України має здійснюватися у порядку, встановленому законом, оскільки жодного іншого нормативно-правового акта Конституція не передбачає.
У законах України, зокрема в статті 4 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" згадується право притулку, але не відображено законодавче регулювання суспільних відносин, які виникають при цьому. Дотепер законодавчої бази про порядок надання притулку іноземцям та особам без громадянства відповідно до частини другої статті 26 Конституції України не створено. Оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії (частина третя статті 8 Конституції України), Президент України має конституційні повноваження приймати рішення про надання притулку в Україні, не виключається можливість надавати притулок іноземцям та особам без громадянства на умовах, передбачених відповідними міжнародними договорами, згода на обов' язковість яких надана в установленому порядку Верховною Радою України, в результаті чого такі акти стали частиною національного законодавства України.
Нині один із аспектів надання притулку регулюється спеціальним Законом України "Про біженців". Стаття 5 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" закріплює положення про можливість надання іноземцям та особам без громадянства статусу біженця в Україні відповідно до Закону України "Про біженців".
Рішення про надання статусу біженців приймає Державний комітет України у справах національностей та міграції. Визначення поняття "біженець", наведене у статті 1 Закону України "Про біженців", свідчить про волевиявлення особи та виокремлює кваліфікаційні ознаки, які справляють вплив на набуття статусу біженця. До певної міри ці ознаки схожі з правовими підставами надання притулку, згідно з якими особи, котрим надається притулок, набувають правового статусу іноземців та осіб без громадянства, за умови, що вони не повинні бути видані або вислані до держави, де можливе їх переслідування або їм загрожує небезпека.
158
Таким чином, право притулку й статус біженця як міграційно-правові інститути, які мають комплексний характер, органічно і внутрішньо з'єднані між собою, водночас є окремими правовими інститутами міграційного права України, оскільки пов'язані з міграційними процесами. Подальший їх розвиток потребує завершення формування відповідної законодавчої бази на підставі та у спосіб, що передбачені Конституцією України.
Для гарантування одержання притулку законодавець статтю 331 Кримінального кодексу України доповнив нормою, відповідно до якої особа (іноземець чи особа без громадянства) не підлягає кримінальній відповідальності за незаконне перетинання державного кордону України у випадках, коли вона бажає відповідно до Конституції України використати право притулку або набути статусу біженця; статтю 203 Кодексу України про адміністративні правопорушення, яка передбачає, що на випадки, коли іноземці чи особи без громадянства з наміром набути статус біженця незаконно перетнули державний кордон України і перебувають на території України протягом часу, необхідного для звернення до відповідного органу міграційної служби із заявою про надання їм статусу біженця відповідно до Закону України "Про біженців", адміністративна відповідальність не поширюється; статтю 204 Кодексу України про адміністративні правопорушення, згідно з якою звільняються від адміністративної відповідальності іноземці чи особи без громадянства, які бажають використати права на притулок або набуття статусу біженця, якщо вони в установлений законом термін звернулися до відповідних органів державної влади.
Потребує з'ясування також юридичний зміст словосполучення "може бути надано", яке вживається у частині другій статті 26 Конституції України, та його співвідношення із загальними конституційними засадами. Це формулювання узгоджується з положеннями міжнародно-правових документів, зокрема з пунктом першим статті 1 Декларації ООН про територіальний притулок від 14 грудня 1967 року. Згідно з положеннями міжнародного права притулок надається державою в порядку реалізації нею державного суверенітету, оскільки захист ґрунтується на здійсненні територіальної юрисдикції. З цього випливає, що людина може лише за наявності вагомих підстав клопотатися про надання їй притулку. Юридичного ж права вимагати його у неї нема. Надання притулку, як це вбачається зі словосполучення "може бути надано", є правом держави, а не