В литературе и нормативно-правовых актах часто фигурирует термин "ведомство". Этим понятием охватывались в одних случаях все центральные органы отраслевого и межотраслевого управления, включая министерства, государственные комитеты; в другом — все такого рода органы, кроме министерств и государственных комитетов, то есть комитеты, главные управления и др. В литературе они именовались специальными ведомствами. В принципе аналогичное употребление этого термина встречается до сих пор. Однако изменился подход к установлению их правового статуса. Прежде он формировался Правительством. Ведомства подчинялись Правительству. В настоящее время эти вопросы решаются в том ' же порядке, в каком и в отношении министерств, государственных комитетов. Многие из ведомств, как отмечено, подчиняются непосредственно Президенту РФ.
Администрации — органы исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов.
Органами этих администраций являются департаменты, главные управления (управления), отделы. Перечни и формы органов администраций определяются соответствующими субъектами самостоятельно. Среди них различаются отраслевые, межотраслевые органы.[7]
Действующие нормативно-правовые акты, касающиеся организационных форм органов исполнительной власти, имеют тот недостаток, что иногда в одной и той же форме создаются органы исполнительной власти и образования, которые к ним не относятся. Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 1999 г. созданы Федеральная медицинская служба гражданской обороны, Федеральная противопожарная служба гражданской обороны и др.1, которые не относятся к федеральным органам исполнительной власти.[8]
Нередко одну и ту же форму имеют органы исполнительной власти и их структурные подразделения. Например, к первым относятся департаменты мэрии Москвы, ко вторым — департамент ценных бумаг Министерства финансов РФ, департамент ветеринарии Министерства сельского хозяйства РФ. Будучи структурными подразделениями, некоторые департаменты обладают значительной самостоятельностью в руководстве отраслями, подотраслями, осуществлении специализированных функций, особенно те из них, статус которых определяется положениями, утвержденными Президентом или Правительством РФ. Так, Положение об упомянутом Департаменте ветеринарии утверждено постановлением Правительства РФ.[9]
По характеру компетенции выделяются органы общей, отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции.
Органы общей компетенции руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают там комплексное экономическое, социально-культурное развитие. К ним относятся правительства (Совет Министров, Кабинет Министров), администрации субъектов Российской Федерации и др.[10]
Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подведомственными им отраслями, например, Министерство путей сообщения, Министерство здравоохранения и др.
Органы межотраслевой компетенции выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления. Среди них своим статусом выделяются органы, оказывающие руководящее воздействие на группы специализированных отраслей (комплексы), выполняя различные функции (например, Министерство промышленности, науки и технологии РФ); органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого значения (например, Министерство труда и социального развития РФ); органы, выполняющие функции по определенным проблемам (например, Российское агентство по патентам и товарным знакам).
Органы внутриотраслевой компетенции руководят в рамках отраслей порученными участками работ (например, территориальные, межтерриториальные органы федеральных министерств).
По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются коллегиальные и единоначальные органы. Коллегиальные органы — организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции данных органов. В коллегиальных органах решения принимаются большинством их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы.Коллегиальность позволяет наиболее правильно решать крупные и сложные вопросы руководства с участием специалистов, с использованием их опыта. Коллегиальными являются правительства, некоторые государственные комитеты, федеральные комиссии и др.[11]
Единоначалъными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способностей и опыта руководителей, повышает их персональную ответственность за результаты работы органа. Единоначальными могут быть органы как общей, так и отраслевой компетенции (министерства, администрации краев, областей и т. д.).
Единоначалие эффективно тогда, когда опирается на различные институты демократии и не подменяется единовластием. В системе исполнительной власти сочетание коллегиальных и единоначальных органов способствует как всестороннему и квалифицированному обсуждению, так и оперативному решению вопросов. Сочетание указанных начал в единоначальных органах часто выражается в том, что здесь действуют коллегии. Они существуют в министерствах и других органах. По своему статусу коллегии относятся к совещательным органам, что не умаляет их роли в руководстве соответствующими отраслями и сферами. Решения коллегий, как правило, проводятся в жизнь приказами (распоряжениями) руководителей, но могут быть обращены к исполнению непосредственно. Это объясняется тем, что председателями являются руководители соответствующих органов, которые своей подписью придают юридическое значение решениям коллегий.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. № 1286 "О членах коллегии федерального органа государственной власти" численность членов коллегии такого органа определяется Правительством РФ. В состав коллегии по должности входят руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти и их заместители.[12]
Назначение и освобождение членов коллегии, не являющихся таковыми по должности, производится Правительством РФ по представлению руководителя федерального органа из числа руководителей ведущих департаментов, управлений, отделов, территориальных органов и при необходимости представителей других федеральных органов, ведущих ученых, специалистов, число которых, как правило, не должно превышать пяти человек.
Полномочия между членами коллегии распределяются председателем коллегии, которым является руководитель федерального органа исполнительной власти.
Особое организационно-правовое положение занимают создаваемые в системе государственного управления координационные и консультативные органы. По общему правилу, они являются вспомогательными органами органов исполнительной власти, не наделенными юридически-властными полномочиями, хотя и выполняющими важные задачи. На федеральном уровне статус таких органов определен Указом Президента РФ от 28 сентября 1992 г. "О координационных и консультативных органах, создаваемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, министерствами и ведомствами Российской Федерации".[13]
При Президенте РФ создаются в качестве консультативных органов комиссии и советы, которые предварительно рассматривают вопросы и готовят по ним предложения для Президента в соответствии с их компетенцией.
Правительством РФ могут создаваться:
а) консультативные органы в виде советов, рекомендации которых проводятся при необходимости в жизнь решениями Правительства;
б) координационные органы в виде комиссий со статусом правительственных или межведомственных.[14]
Правительственные комиссии создаются, как правило, для рассмотрения и подготовки предложений по вопросам, имеющим общегосударственное значение. Они возглавляются заместителями Председателя Правительства, а их рекомендации оформляются при необходимости в виде постановлений или распоряжений правительства.
Однако Правительство РФ не может наделять такие органы правом принимать решения общего характера, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Поэтому Комиссии Правительства РФ по оперативным вопросам незаконно предоставлено право принимать "решения, обязательные для федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ".[15]
Межведомственные комиссии рассматривают вопросы, требующие межотраслевой координации. Решения этих комиссий, принимаемые в рамках их компетенции, являются обязательными для всех органов, представленных в комиссиях, а также предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов. По вопросам, требующим решения Правительства РФ, эти комиссии вносят предложения.
По вопросам, отнесенным к компетенции министерств и других федеральных органов государственного управления, ими могут образовываться межведомственные комиссии и межведомственные советы. Полномочия комиссий и советов определяются совместными решениями указанных органов в пределах их компетенции.[16]