§ 1. Основные черты административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения представляют собой разновидность правовых отношений, разнообразных по характеру, юридическому содержанию, по их участникам. Им свойственны все основные признаки любого правового отношения, как-то: первичность правовых норм, вследствие чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия на данное общественное отношение данной правовой нормы, придающего ему юридическую форму; регламентация правовой нормой действий (поведения) сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязанностей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой; установление их юридической ответственности за несоответствующее требованиям правовой нормы поведение.
Соответственно под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой. Налицо выражение одного из существенных качеств административно-правовых отношений, а именно то, что они представляют собой не любое общественное отношение, а управленческое, получившее юридическую, в нашем случае - административно-правовую окраску.
Особенности административно-правовых отношений состоят в следующем.
1. Широко распространено мнение, что административно-правовые отношения в отличие от иных (прежде всего - гражданско-правовых) являются властеотношениями, построенными на началах "власть - подчинение".
Называя административно-правовые отношения властеотношениями, не следует низводить роль административного права до уровня полицейского, а административно-правовые отношения - до признания основанными исключительно на государственном принуждении.
Властеотношение как категорию не следует рассматривать в качестве специфического свойства административно-правовых отношений, тем более - безоговорочного. В то же время именно этот их признак является доминирующим, поскольку предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности.
2. Природа государственно-управленческой деятельности, как и любого другого вида социального управления, диктует необходимость выделения субъекта управления, т.е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть. В силу этого всегда налицо определенный приоритет воли такого субъекта (единая управляющая воля). Соответственно его сознательно-волевые проявления (волеизъявления) направлены на упорядочение поведения объекта управления. Практическое выражение такой направленности обычно характеризуется как "команда"; это - мостик к формуле "власть - подчинение".
Конечно, слово "команда" звучит достаточно жестко. Но всегда надо исходить из реального учета того, что все зависит от регулируемой ситуации. В одних случаях (например, в условиях чрезвычайного положения) она действительно жесткая, но в других может ощущаться как мягкое воздействие на поведение (например, дозволение, стимулирование). Поскольку государственное управление властно, трудно представить в ином виде процесс упорядочивающего (регулирующего) воздействия на волю, сознание и поведение управляемых.
Для административно-правовых отношений, управленческих по своей сути, сущностные черты управления в его государственно-властном варианте (исполнительная власть) наиболее показательны. Главное заключается в следующем: управление всегда предполагает подчинение воли участников совместной деятельности единой управляющей воле; в управленческих отношениях налицо соподчиненность воль. Соответственно с одной стороны - авторитет, господствующая воля субъекта управления, с другой - подчинение ей воли всех иных участников управленческих отношений. Таково соотношение сторон в регулируемых административным правом управленческих связях различного рода. Отсюда и властный характер этих отношений, причем власть является средством волевого регулирования управленческих процессов и поведения их участников. Тем самым индивидуальное поведение координируется и подчиняется общим интересам совместной деятельности. Достигается это властным волеизъявлением соответствующего субъекта управления, выраженным либо в административно-правовых нормах, либо в индивидуальных актах управления. Адресуется оно второй стороне отношения. Это и есть наиболее емкое выражение регулирования поведения управляемых через их волю, их волевое, а не организационное подчинение общим интересам, выражаемым субъектом управления. Таково по существу содержание руководства поведением людей, свойственное управлению.
Характер административно-правовых отношений как властеотношений предопределяется доминирующим положением одной их стороны - субъекта управления (управляющей стороны). В подобной полярности находит свое прямое выражение властно-волевое начало, присущее любому виду социального управления, но выражаемое по-разному.
Наиболее юридически отчетливо оно проявляется в сфере государственного управления в его собственном (узком) смысле, т.е. там, где непосредственно реализуются функции исполнительной власти или же в административно-правовых отношениях. Именно поэтому они чаще всего и характеризуются в качестве властеотношений, юридического неравенства сторон.
3. Административные правоотношения, как и все иные правоотношения, имеют свой объект. Его понимание связано с сущностными чертами государственно-управленческой деятельности, всегда предполагающими соподчиненность воль. Воля всех участников регулируемых управленческих отношений подчинена единой управляющей воле. Отсюда и властный характер этих отношений, причем власть (авторитет) является средством волевого регулирования управленческих процессов. Но в этих процессах участвуют люди, наделенные волей и сознанием; именно они совершают определенные, предписанные административно-правовыми нормами действия или воздерживаются от них. Из этого следует, что объектом административно-правового отношения являются воля, сознание и опосредованное ими поведение (действия) управляемых в сфере реализации исполнительной власти.
Иногда в качестве объекта административно-правового отношения называют какой-либо материальный предмет (например, орудие правонарушения), забывая при этом, что административно-правовому регулированию подвергаются не вещь, а действия человека по отношению к этой вещи. Ярким примером, подтверждающим данный обобщающий вывод, могут, например, служить Правила дорожного движения Российской Федерации, утвержденные Правительством РФ <*>. Очевидно, что объектом возникающих на основе этих правил административно-правовых отношений являются не автомобили, не дороги, а поведение (действия) пешеходов, водителей транспортных средств, должностных лиц.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 184.
4. Административно-правовые отношения, будучи по своей сути управленческими, имеют широкую сферу для своего возникновения, изменения либо прекращения. Это - сфера государственного управления - понятие, границы которого и раньше, и в современных условиях определяются объемом и направленностью практической деятельности по реализации исполнительной власти. Судить о ней можно, например, руководствуясь ст. 114 Конституции РФ, в которой в самой общей форме определяются основные направления деятельности Правительства РФ, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации, находясь на вершине ее системы. Это - обеспечение и осуществление единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; осуществление управления федеральной собственностью, мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики, мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
Следовательно, сфера государственного управления охватывает все основные направления экономической, социально-культурной и административно-политической работы, в которой задействованы сотни тысяч различного рода производственных и непроизводственных, государственных и негосударственных коллективов, миллионы граждан. И уже в силу этого обстоятельства она создает широчайший простор для административно-правовых отношений, живительной базой для которых является управляемая сфера государственной и общественной жизни.
Сфера государственного управления - управляемая сфера. В силу этого в административно-правовых отношениях всегда находят свое выражение все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, а также интересы, выражаемые в процессе практического осуществления этого вида государственной деятельности. Фактически все, что специфично для исполнительной власти и ее реализации, непременно находит, хотя и в различных вариациях, непосредственное проявление в этих правоотношениях. Это очевидно, так как речь идет не об обеспечении должной согласованности поведения людей и их объединений в любой общности людей (например, семья, общественное движение и т.п.), а о государственном характере подобной согласованности. Поэтому в административно-правовых отношениях всегда в той или иной форме, в том или ином объеме должен найти свое выражение публично-правовой, т.е. государственный интерес. Налицо прямая связь административно-правовых отношений не только с выражением, но и с обеспечением управленческих целей и интересов государства.
Административно-правовые отношения в этом смысле - вне конкуренции, ибо они напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Интересы другого рода, небезразличные для государства и общества, обеспечиваются, если у них имеется четко выраженная специфика, в рамках иных правоотношений.
5. Сфера государственного управления - поле практической деятельности исполнительных органов и должностных лиц, выступающих от имени этих органов. Из этого утверждения вытекает полностью подтверждаемый практикой вывод о том, что в границах названной сферы нередко возникают правоотношения иного рода (например, финансово-правовые, земельно-правовые, природоохранные, предпринимательские и даже гражданско-правовые). И в этом нет ничего необычного, так как, во-первых, административно-правовые по своей сути отношения также могут возникать в иных сферах государственной деятельности (например, имущественные отношения, основанные на властной подчиненности), и, во-вторых, что особенно важно, административные правоотношения возникают непосредственно в процессе государственного регулирования или управления финансовыми, земельными и иными природными ресурсами, их охраной, предпринимательством и т.п.
Следовательно, для административных правоотношений характерна предусматриваемая действующим правом возможность выступать в роли одного из элементов общего механизма правового регулирования или юридического (в данном случае - административно-правового) опосредования общественных отношений, относящихся к предмету иных отраслей российского права (например, зачисление на работу, т.е. возникновение трудовых правоотношений, оформляется управленческим актом администрации и т.п.).
6. Сфера государственного управления есть та область деятельности государства, в которой действуют особого рода субъекты. Обобщенно их именуют либо органами государственного управления, либо органами исполнительной власти. Это значит, что в административно-правовых отношениях опосредуется само государственное управление, т.е. компетенция соответствующих субъектов этого вида государственной деятельности. Она не поглощается исключительно взаимодействием разноуровневых субъектов такого рода (например, отношениями между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами). Управленческая компетенция реализуется в отношениях со всеми возможными сторонами, чья практическая деятельность или же чьи конкретные интересы связываются с механизмом исполнительной власти, т.е. с процессом реализации компетенции ее субъектов.
Соответственно разнообразные административно-правовые отношения возникают не просто в сфере государственного управления (здесь могут возникать и гражданско-правовые отношения), границы которой весьма широки, но и в связи или по поводу совершения полномочными субъектами исполнительной власти своей управленческой компетенции. Именно таково, например, конкретное содержание административно-правовых отношений между гражданами и органами управления. Главное - выражение в этих отношениях публично-правового интереса. Но такого рода отношения не могут возникать между гражданами, а также между негосударственными объединениями и внутри них.
Данная особенность административно-правовых отношений объясняется тем, что управленческая деятельность, составляющая основной объект административно-правового регулирования, равно как и связанные с ней общественные отношения, прямо и непосредственно выражают волю и интересы государства. Выразить их может только такой субъект, который, во-первых, действует от имени государства и, во-вторых, является носителем соответствующих полномочий государственно-властного характера. Поэтому в административно-правовых отношениях всегда одной из сторон является официальный и полномочный субъект исполнительной власти (в широком смысле - государственного управления). Иначе говоря, несмотря на то, что в административно-правовых отношениях практически могут участвовать различные стороны, в них всегда имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения вообще не возникают. Следовательно, они возникают только при условии обязательного участия в них соответствующего исполнительного органа (должностного лица), представляющего публично-правовой интерес. В этом - прямое следствие властной природы государственно-управленческой деятельности. Очевидно, что, например, гражданин не может выступать в подобной роли, хотя и является потенциальным участником самых разнообразных административно-правовых отношений.
Указанная особенность административно-правовых отношений выражает качества, обнаруживаемые и в ряде иных правоотношений (например, финансово-правовых, земельно-правовых, природоохранительных, частично - трудовых). В этом нет ничего необычного, так как административные по своей сути правоотношения нередко обнаруживаются в иных сферах государственной деятельности, а также в силу того, что названные правоотношения фактически возникают непосредственно в процессе государственного управления финансами, земельными ресурсами, природоохранной и т.п.
7. Для возникновения административно-правовых отношений необходимы определенные условия, которые:
а) возникают непосредственно в связи с практической деятельностью исполнительных органов по реализации возложенных на них исполнительно-распорядительных функций. Так, заключение имущественных сделок не относится к проявлениям исполнительной власти, а потому, совершая подобного рода действия, исполнительный орган не выступает в роли субъекта управления. В этих действиях не находит своего выражения механизм реализации исполнительной власти.
Следовательно, одного наличия субъекта исполнительной власти еще недостаточно для признания данного общественного отношения административно-правовым. Например, конституционно-правовыми, а не административно-правовыми следует квалифицировать предусмотренные Конституцией РФ отношения Правительства и Государственной Думы;
б) возникают также непосредственно по поводу осуществления исполнительными органами не любых функций, а исключительно управленческих. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически властных полномочий. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти (например, исполнительный орган общественного объединения). Главное же заключается именно в применении полномочий, которыми наделены субъекты исполнительной власти и "ради" использования которых возникают административно-правовые отношения. Иначе само государственное управление и, соответственно, административное право, юридически его "обслуживающее", становятся беспредметными.
8. Административно-правовые отношения по своей сути являются организационными. Имеется в виду их прямая связь с реализацией функций исполнительной власти, которые по своему содержанию направлены прежде всего на организацию процесса правоисполнения. В их рамках происходит обеспечение этого процесса структурными, кадровыми, материальными и прочими атрибутами, без которых механизм государственного управления вряд ли может быть реально действующим. Конечно, нельзя забывать, что любой вариант социального управления в конечном счете есть организующая деятельность, ибо "организация" есть устройство, упорядочение, объединение в единое целое. Соответственно и законодательная власть действует организующе, стремясь объединить и упорядочить совместную деятельность членов общества. Организующе воздействуют на собственную внутреннюю жизнь и общественные объединения через свои органы управления.
Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете сводится к осуществлению функций, направленных на организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его природы и социального назначения. Поэтому часто его называют "непосредственно организующей" деятельностью государства. Это означает, что организация в государственно-управленческом смысле осуществляется в особых, присущих исполнительной власти формах. Его структурно-функциональное выражение фиксируется в административно-правовых нормах, а практическая направленность реализуется в административно-правовых отношениях. В последних, по существу, и обнаруживается организующее назначение государственного управления. Организация, следовательно, приобретает тем самым административно-правовую значимость.
Характерно, что административно-правовые отношения несут на себе организационную нагрузку в двух основных аспектах:
а) "самоорганизация", т.е. организация собственной работы всего исполнительного аппарата, осуществляемая в рамках административно-правовых отношений между различными звеньями системы исполнительных органов (например, повышение эффективности взаимодействия территориальных органов, представляющих интересы Российской Федерации, с органами исполнительной власти ее субъектов и т.п.);
б) организация, выходящая за рамки ее первого варианта и реализуемая в административно-правовых отношениях с участием иных коллективов и людей, так или иначе соприкасающихся со сферой государственного управления (например, регистрация возникающих негосударственных структур, создание условий для реализации конституционных прав и свобод граждан и т.п.).
По этим основным направлениям через возникающие административно-правовые отношения исполнительная власть получает возможность оказывать повседневное регулирующее и организующее воздействие на поведение управляемых.
9. Административно-правовые отношения "не закрыты" для кого-либо из возможных участников правовых отношений вообще. Наличие правомочий, представляемых административно-правовой нормой, либо возложение ею же определенных обязанностей - единственное условие, при соблюдении которого каждый, кто функционирует в сфере государственного управления или же заинтересован в ее нормальном функционировании, может быть инициатором их возникновения либо прекращения. Это означает, что административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон: исполнительных органов и их должностных лиц, государственных коллективов, граждан и т.п.
Однако согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Они могут возникать и вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых отношений.
Данная особенность административно-правовых отношений предопределяется прежде всего тем, что в них обязательно участвует властный субъект, которому административно-правовая норма предписывает в данных условиях совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных административно-правовых отношений. Соответственно указанный субъект обязан по своей инициативе и своими действиями создавать подобное юридическое последствие, не вступая при этом с другой стороной в договорные связи, что характерно для гражданско-правовых отношений. Административно-правовые нормы фактически формулируют в подобных случаях меру не возможного, а обязательного поведения для той стороны возникающего административно-правового отношения, которая представляет исполнительную власть (орган управления, должностное лицо).
Практически субъекты исполнительной власти в административно-правовых отношениях действуют властно, а принимаемые ими решения (либо совершаемые ими действия) приобретают юридическую силу независимо от согласия или несогласия второй стороны. Наиболее показательны в этом смысле такие правоотношения, в рамках которых полномочный исполнительный орган (должностное лицо) применяет предусмотренные административно-правовой нормой меры дисциплинарной или административной ответственности за совершение соответствующих проступков. Не менее показательны случаи, когда вышестоящий орган управления дает обязательное для нижестоящего органа предписание и т.п. Если для граждан вступление в конкретное административное правоотношение, как правило, является возможностью (имеется в виду проявление инициативы с их стороны), то сторона, представляющая исполнительную власть, по закону обязана принимать необходимые меры по обеспечению правового режима в сфере государственного управления, в том числе и быть инициатором возникновения административных правоотношений (например, контрольно-надзорные органы).
Значит ли это, что в административно-правовых отношениях всегда одна сторона предписывает другой веления, обязательные к исполнению?
Положительный ответ на данный вопрос неизбежно приводит к необоснованному выводу о том, что данный вид правовых отношений возникает только "по приказу", т.е. в известной степени принудительно. Но такой ответ нельзя признать правильным.
Во-первых, многие административно-правовые отношения возникают по инициативе либо обеих сторон, либо одной стороны, либо третьих лиц. Какой-либо элемент "приказа" практически отсутствует.
Во-вторых, если административно-правовое отношение возникает по инициативе, например, гражданина, то соответствующий исполнительный орган (должностное лицо), наделенный властными полномочиями, не использует их в интересах "подчинения" инициатора. Наоборот, у него возникают определенные юридические обязанности перед гражданином. Последний вправе предъявить органу те или иные юридические требования. Если взять за основу пример с подачей гражданином жалобы, то налицо такая взаимосвязь, в рамках которой только одна сторона (в данном случае - орган управления) полномочна разрешить жалобу.
Если же гражданин совершает административное правонарушение, то ситуация меняется. Следствием совершенного является, действительно, прямое принудительно-властное воздействие на гражданина со стороны полномочного субъекта. При этом данный субъект действует не в силу своего желания или нежелания, а в соответствии с требованиями административно-правовых норм. В результате - односторонний порядок возникновения административно-правового отношения; инициатива его возникновения фактически не зависит от положения, занимаемого той или иной стороной. При этом исключается возможность договорных отношений типа гражданско-правовых.
Однако определенный элемент соглашения сторон вовсе не исключается при возникновении административных правоотношений. И органы управления, и граждане, и иные участники административно-правовых отношений - активные волеизъявители, но только в процессе возникновения этих отношений. Так, заявление гражданина, адресованное органу управления, порождает правоотношение, равно как и обязательное предписание такого органа, адресованное гражданину. Но это - чисто внешнее совпадение. Внутреннее же содержание административно-правовых отношений таково, что в любом случае проявляется присущее административно-правовому регулированию юридическое неравенство сторон. Соответственно, например, решение по заявлению или жалобе гражданина по возложению на него тех или иных юридических обязанностей всегда носит характер одностороннего властного волеизъявления, не равнозначного волеизъявлению гражданина. Подобная юридическая позиция достаточно четко выражается во всех случаях возникновения административно-правовых отношений: когда они возникают по инициативе субъекта управления или когда они инициируются иной стороной. Следовательно, инициатива в рассматриваемом плане не оказывает решающего влияния на главные качества административно-правового регулирования: решающей стороной (даже в случае предварительного согласования того или иного вопроса, например, условий будущей службы) является односторонний носитель юридически властных полномочий. Его решение при соответствии требованиям административно-правовых норм юридически обязательно, независимо от желания или согласия второй стороны. Естественно, что оно обязательно и для принявшей решение стороны.
Инициатива возникновения правоотношения фактически не зависит от положения, занимаемого той или иной его стороной, ибо исполнительный орган (должностное лицо) действует не в соответствии со своим желанием или нежеланием, а в силу требования административно-правовых норм, предусматривающих ответственность за административные правонарушения.
10. Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью принятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).
Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем не менее, вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Так возникает конкретный административно-правовой спор.
Известно, что для разрешения гражданско-правовых споров установлен особый процессуальный порядок (исковое производство). Он установлен и для разрешения возможных административно-правовых споров. Как правило, такого рода споры разрешаются в административном, т.е. во внесудебном, порядке. Это означает, что основной способ их разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления и является одним из атрибутов государственно-управленческой деятельности. Суть его - в принятии полномочным исполнительным органом (должностным лицом) юридически властного решения по предмету спора, каковым является законность оспариваемого решения или действия, породивших спорную ситуацию.
На первый план выдвигается присущая административно-правовому регулированию односторонность действий субъекта управления, юридически властным решением которого и разрешается данный спор.
Гражданин оспаривает решение другой стороны административно-правового отношения, используя, как правило, институт административного обжалования. Нижестоящие звенья системы государственного управления в случае возникновения спора обращаются к вышестоящему по отношению к спорящим сторонам исполнительному органу (должностному лицу) и т.п. Во всех подобных случаях оценка правомерности оспариваемых действий - прерогатива только компетентного, специально уполномоченного на это органа или должностного лица, хотя, как правило, подобными полномочиями наделен каждый из них. Наиболее детально административный порядок разрешения административно-правовых споров регламентирован, например, Кодексом РФ об административных правонарушениях, действующими нормативными правовыми актами о работе с жалобами и заявлениями граждан.
Нередко законодательство предусматривает судебный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного. Наблюдается тенденция расширения круга административно-правовых споров, разрешаемых судом.
Косвенное отношение к разрешению административно-правовых споров имеет общенадзорная деятельность органов прокуратуры, которые вправе опротестовать неправомерные решения субъектов исполнительной власти, не решая, однако, споры окончательно, ибо принесение протеста на акты управления не влечет за собой их автоматической отмены.
11. Для гражданско-правовых отношений характерна ответственность одной стороны перед другой. Административным правом установлен иной порядок ответственности сторон административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Объясняется это тем, что речь идет фактически о нарушении публично-правовых интересов в сфере исполнительной власти. Именно поэтому исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата федеральной исполнительной власти перед Президентом или Правительством РФ).
Возможна и ответственность одной стороны административно-правового отношения перед другой, но в ограниченных случаях и пределах. Если, например, при совершении административного правонарушения был нанесен материальный ущерб другой стороне, то одновременно с назначением виновному административного наказания (ответственность перед государством) решается вопрос и о возмещении им причиненного имущественного ущерба; суд решает данный вопрос независимо от размера ущерба, но это уже ответственность перед другой стороной правоотношения, выходящая за административно-правовые рамки (действуют гражданско-процессуальные нормы).