В их функции входят: прием заявлений и ходатайств по вопросам гражданства; проверка фактов и представленных документов; направление ходатайства вместе с документами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ; определение принадлежности лиц к гражданству РФ; осуществление регистрации приобретения и прекращения гражданства РФ в предусмотренных Законом случаях.
Распределение компетенции по вопросам гражданства РФ внутри системы органов внутренних дел РФ устанавливается постановлением Президента РФ. Полномочия Министерства иностранных Дел РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ имеют компетенцию, аналогичную Министерству внутренних дел. Но к их функциям прибавляется ведение учета граждан РФ, постоянно проживающих за пределами РФ.
Заявления о регистрации или изменения гражданства подаются в органы внутренних дел Российской Федерации по месту жительства заявителя, а лицами, проживающими за пределами РФ, в соответствующие консульские учреждения, или дипломатические представительства.
Ходатайства подаются на имя Президента РФ через органы внутренних дел. Заявления и ходатайства подаются в письменном виде. Согласие заинтересованных лиц на приобретение, прекращение, сохранение или изменение гражданства должно иметь письменную форму. Подпись под документами удостоверяется нотариально. Если заявитель не может подписать заявление или ходатайство по неграмотности или в силу своих физических недостатков, оно по его просьбе подписывается другим лицом, о чем делается соответствующая нотариальная запись.
Оформление заявления или ходатайства производится органом внутренних дел по месту жительства при личном обращении заявителя, или через дипломатические представительства и консульские учреждения. При наличии надлежащим образом оформленных документов, удостоверяющих невозможность личного обращения заявителя, орган внутренних дел, дипломатические представительства, консульское учреждение РФ обязаны оформить материалы о гражданстве по заявлению их ходатайству, переданному через другое лицо либо направленному по почте. В этом случае подпись под заявлением или ходатайством должна быть удовлетворена нотариально.
При подаче заявления или ходатайства по вопросам гражданства РФ уплачивается государственная пошлина, размер которой устанавливается законом РФ. Малообеспеченные лица освобождаются от уплаты госпошлины полностью или частично в порядке, установленном законом Российской Федерации.
Решение по вопросам гражданства принимает в общем порядке Президент РФ, в упрошенном порядке — дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ.
Срок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства не должен превышать 6 месяцев, а ходатайств - 9[31].
Срок подачи заявления, пропущенный по уважительной причине, может быть, по просьбе заявителя, восстановлен в Комиссии по вопросам гражданства Российской Федерации.
Исполнение решений по делам о гражданстве в отношении лиц, проживающих на территории РФ, возлагается на Министерство внутренних дел и его соответствующие органы, а в отношении лиц, проживающих за пределами Российской Федерации, на Министерство иностранных дел, дипломатические представительства и консульские учреждения.
Лицам, которые приобрели гражданство, выдается удостоверение личности гражданина РФ, а в консульствах - паспорта гражданина Российской Федерации с соответствующей отметкой. В документах детей, не достигших 16 лет, делается запись о принадлежности к гражданству РФ.
Датами приобретения или прекращения российского гражданства являются: новорожденным ребенком — со дня его рождения; усыновленным ребенком — со дня усыновления (удочерения); в остальных случаях - со дня принятия соответствующего решения[32]. Прекращается гражданство РФ со дня принятия полномочным государственным органом решения о выходе из российского гражданства.
Закон о гражданстве устанавливает и порядок обжалования решений по вопросам гражданства. Если полномочный орган отклонил заявление по вопросам гражданства, такое решение может быть обжаловано в суд в порядке, предусмотренном законодательством РФ. В случае если лицу отказываю в принятии и рассмотрении заявления по вопросам гражданства либо должностные лица полномочных органов нарушают установленную законодательством процедуру или порядок исполнения решений по вопросам гражданства, такие действия могут быть обжалованы во внесудебном порядке в вышестоящий орган. Если же решение, принятое вышестоящим в порядке подчиненности должностным лицом, не удовлетворит заявителя, он может обжаловать решение в суде общей юрисдикции (районный суд по месту нахождения соответствующего органа либо Московский городской суд — для лиц, постоянно проживающих за пределами России)[33].
Споры между родителями, между родителями и опекуном или попечителем о гражданстве ребенка или недееспособного лица разрешаются исключительно в судебном порядке и только исходя из интересов ребенка (или недееспособного лица)[34].
2.2 Современные проблемы института двойного гражданства
В связи с правовым регулированием вопросов гражданства выявляются проблемы касающиеся института двойного гражданства т.к. ст. 6 Закона о гражданстве предусматривает, что приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации, т.е. в РФ допускается двойное гражданство.
А.В. Белов[35] в своей работе указывает на то, что на сегодняшний день по мнению ряда ученых-международников, лояльность (т.е. верность действующим законам государства) бипатридов (лица имеющие гражданство двух государств) является основной неразрешимой проблемой, причиной, почему те или иные государства стараются запретить или сократить случаи двойного гражданства у своих граждан.
А.И. Синкевич о лояльности в случае двойного гражданства пишет следующее: «До недавнего времени в Европе имело место негативное отношение к двойному гражданству. Считалось, что отсутствие исключительной лояльности гражданина в отношении какого-либо одного государства может стать источником различного рода проблем и конфликтов в таких вопросах, как обеспечение дипломатической защиты, прохождение воинской службы, определение гражданства детей и т.д.»[36]
Если же физическое лицо обладает статусом бипатрида, то можно предположить, что оно обязано проявлять лояльность уже в отношении двух государств. Поэтому государства, требующие полной лояльности от своих граждан, будут считать двойное гражданство нежелательным явлением, которое необходимо запретить или предотвратить как принятием внутригосударственных актов, так и заключением соответствующих международных соглашений.
Ученые, являющиеся противниками двойного гражданства, пишет швейцарский ученый Р. Шерер, «рассматривают государство как всеохватывающую структуру, которая распространяется на всех его граждан и которая, по определению, не может терпеть ограничения своего охвата граждан в результате аналогичной претензии со стороны еще одного государства. Несовместимость между этим подходом и двойным гражданством становится особенно очевидной в период напряженности между государствами».[37]
А.В. Белов указывает на ту характерную особенность, что до сих пор большинство многосторонних и двусторонних международных соглашений по двойному гражданству создают ряд неопределенностей, а именно – оставляя неурегулированными вопросы выполнения воинского долга бипатридами в условиях военного времени. Так, даже в Европейской конвенции о гражданстве (ст. 21 «Выполнение воинской обязанности»)[38], которая детально комментирует вопросы воинской службы лиц с двойным гражданством, устанавливается, что в случаях мобилизации в одном из государств – участников Конвенции, положения о воинской обязанности бипатридов не применяются в отношении другого государства-участника. Таким образом, если оба государства, чьими гражданствами обладает бипатрид, будут втянуты в вооруженный конфликт, то может сложиться ситуация, при которой военнообязанное лицо с двойным гражданством нарушит обязательства, вытекающие из лояльности, – по крайней мере в отношении одного из государств своего гражданства, – проигнорировав мобилизационный акт.
Исходя из этого, можно предположить, что лицо, обладающее правовым статусом бипатрида, не может в полной мере быть лояльным к обоим государствам своего гражданства и потому в неурегулированных соответствующими международными соглашениями случаях двойного гражданства для бипатрида может возникнуть неразрешимая ситуация, при которой придется выбирать, в отношении какого из государств своего гражданства следует прежде всего исполнить свой долг. Однако при этом бипатрид рискует в лучшем случае утратить свой правовой статус, а в худшем-стать преступником в государстве своего второго рождения.
Лояльность по отношению к двум государствам может не только создавать определенные трудности бипатриду, но и являться потенциальным источником угрозы безопасности в отношении того государства, чьими интересами «пожертвует» лицо с двойным гражданством при возникновении чрезвычайных ситуаций. С этой точки зрения «опасность рыхлости национального сообщества, расколов, конфликтов, ослабления сплоченности общества будет, – считает Р. Шерер, – как правило, больше, когда жители являются лицами с двойным гражданством, которые могли бы чувствовать себя более обязанными проявлять лояльность к другой стране, чем если бы они имели лишь гражданство страны, где они проживают».[39]