В лесном законодательстве, в частности, ввели аренду участков лесного фонда, которая была закреплена в ст. 26, 31 Основ лесного законодательства РФ от 6 марта 1993 г.*(6) (далее - Основы лесного законодательства). При этом договор аренды в Основах лесного законодательства не упоминался, речь шла лишь о праве аренды, которое возникало на основании разрешительных документов: лицензии, лесорубочного билета (ордера), лесного билета (ст. 28).
Лишь в п. 17 Положения об аренде участков лесного фонда в Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 23 июля 1993 г. N 712*(7), было сказано, что на основании лицензии составляется договор на аренду участков лесного фонда. Предусматривался следующий порядок предоставления права аренды: лесхоз выдавал лицензию, потом заключался договор аренды, последний давал арендатору право на получение лесорубочного или лесного билета. Следовательно, аренда осуществлялась при условии получения лицензии, т.е. действовал властный административный режим.
В принятом в 1997 г. Лесном кодексе РФ впервые было установлено, что лесной фонд передается в пользование преимущественно на основе договоров, при этом именно договор является основанием для выдачи разрешительного документа (ст. 42). Однако, хотя договоры выступают основанием получения разрешительных документов, они не порождают прав на осуществление лесопользования. Оно допускается лишь при наличии специального разрешительного документа - лесного билета, ордера или лесорубочного билета (ст. 42 Лесного кодекса РФ). Сам же договор дает только право пользования земельным участком лесного фонда.
В настоящее время в лесном законодательстве закреплены следующие виды договоров об использовании участков лесного фонда, которые в большей или меньшей степени характеризуются публично-правовым режимом:
- договор аренды участка лесного фонда;
- договор концессии участка лесного фонда;
- договор безвозмездного пользования участком лесного фонда;
- договор об установлении частного лесного сервитута (пока данный договор не получил должного закрепления в нормах лесного законодательства, поэтому сложно говорить о его публично-правовой природе).
Также лесным законодательством предусматриваются обязательства краткосрочного пользования, которые возникают на основании протокола о результатах лесного аукциона, имеющего силу договора (ст. 44 Лесного кодекса РФ).
Наиболее актуальной с правовой точки зрения и довольно распространенной формой лесопользования является конструкция аренды участков лесного фонда.
В отечественном лесном праве впервые обосновал введение арендных отношений в сфере лесопользования и теоретически разработал договор аренды участков лесного фонда О.И. Крассов. Сущность договора аренды лесов, по его мнению, заключается в срочном возмездном владении и пользовании растительными ресурсами, а также полезными природными свойствами лесов, необходимыми арендатору для самостоятельного осуществления хозяйственной и иной деятельности*(8).
Одна из основных проблем разработки конструкции аренды применительно к лесным отношениям состояла в том, что традиционно в аренду могут предоставляться индивидуально определенные и непотребляемые вещи (ст. 606, 607 ГК РФ). В этом смысле лес как совокупность древесно-кустарниковой растительности не представляет собой ни индивидуально определенной, ни непотребляемой вещи. Следовательно, речь могла идти только о договоре займа. Преодолеть данную проблему удалось, рассматривая лес в качестве совокупности не только древесно-кустарниковой растительности, но и земли, а также других компонентов окружающей природной среды, имеющих общую экологическую связь. В результате в качестве объекта аренды была предложена не лесная растительность, а лесной земельный участок, т.е. уже индивидуально определенная и в определенном смысле непотребляемая вещь.
В соответствии со ст. 31 Лесного кодекса РФ по договору аренды участка лесного фонда лесхоз федерального органа управления лесным хозяйством или осуществляющая ведение лесного хозяйства организация органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (арендодатель) обязуется предоставить лесопользователю (арендатору) участок лесного фонда за плату на срок от 1 года до 99 лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования*(9). Добытые в соответствии с договором аренды участка лесного фонда лесные ресурсы (продукция) являются собственностью арендатора.
Договор аренды участка лесного фонда оформляется в письменной форме и подлежит государственной регистрации, с момента которой он считается заключенным. Порядок предоставления участков лесного фонда в аренду регламентируется не столько нормами ГК РФ об аренде, сколько специальным документом - Положением об аренде участков лесного фонда, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 марта 1998 г. N 345*(10).
Статья 33 Лесного кодекса РФ установила расширенный перечень существенных условий для договора аренды участка лесного фонда по сравнению с общими нормами гражданского законодательства. Так, в договоре аренды участка лесного фонда должны быть обязательно урегулированы следующие условия:
- границы участка лесного фонда;
- виды лесопользования;
- объемы (размеры) лесопользования;
- срок аренды;
- размер арендной платы и порядок ее внесения;
- обязанности сторон по охране, защите участка лесного фонда и воспроизводству лесов;
- порядок оплаты лесопользователю проведенных им лесохозяйственных работ;
- иные условия, предусмотренные лесным законодательством и определенные по усмотрению сторон*(11).
Анализ правовой природы закрепленных в Лесном кодексе РФ положений, характеризующих применение норм частного права при регулировании договорных отношений лесопользования, позволяет сделать вывод о том, что нормы ГК РФ имеют субсидиарное значение, т.е. они применяются лишь в дополнение к лесному законодательству, если не противоречат ему.
Так, в ст. 5 Лесного кодекса РФ установлено, что имущественные отношения, возникающие при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, регулируются гражданским законодательством Российской Федерации, если иное не предусмотрено Лесным кодексом РФ. В силу ст. 9 Лесного кодекса РФ к участкам лесного фонда и правам пользования ими применяются положения гражданского законодательства об объектах гражданских прав, а также положения земельного законодательства Российской Федерации о земельных участках, если иное не установлено Лесным кодексом РФ. Сделки с правами пользования участками лесного фонда и правами пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, осуществляются в порядке, установленном лесным законодательством Российской Федерации, а в части, не урегулированной им, гражданским законодательством (ст. 12 Лесного кодекса РФ). В соответствии со ст. 13 Лесного кодекса РФ участие Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, граждан и юридических лиц в имущественных и административных отношениях, возникающих при использовании, охране, защите и воспроизводстве объектов лесных отношений, определяется гражданским и административным законодательством лишь в той мере, в какой указанные отношения не урегулированы Лесным кодексом РФ. К правам пользования участками лесного фонда и правам пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, применяются положения гражданского законодательства и земельного законодательства Российской Федерации, если иное не установлено Лесным кодексом РФ (ст. 22 Лесного кодекса РФ).
Аналогичные нормы закреплены и в отношении регулирования лесных сервиутов. Так, в силу ст. 21 Лесного кодекса РФ положения гражданского, земельного и иных законодательств применяются к лесным сервитутам в той мере, в какой это не противоречит требованиям Лесного кодекса РФ.
Сравнивая лесное и гражданское законодательства, нельзя не подчеркнуть: участок леса считается специфическим недвижимым имуществом, что влечет неприменимость ряда требований гражданского законодательства. Прежде всего, лесопользователь, заключивший договор, не может приступить к освоению леса до получения специального административно-разрешительного документа - лесорубочного билета, лесного билета или ордера. Лесным кодексом РФ (ст. 12, 31) запрещены субаренда участков лесного фонда, их выкуп, а также самовольная переуступка предоставленных лесопользователю прав, что не соответствует общему гражданско-правовому режиму.
Один участок лесного фонда может предоставляться одновременно для осуществления нескольких видов деятельности, причем разным лесопользователям. Не допускается использование лесов, хотя бы и по договору, если это влечет нарушение экологических норм*(12).
Приведенные положения лесного законодательства заложили базу для публично-правового регулирования договоров о лесопользовании посредством специальных норм лесного права. Однако в лесном законодательстве четкость конструкций, отражающих публично-правовую специфику договоров, требует доработки. В настоящее время недостатки в этой области порождают немало судебных и административных споров между государством и лесопользователями.
Следует обратить внимание на изменение приоритетов в соотношении государственно-властных и договорных начал в регулировании лесопользования по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Если Основы лесного законодательства закрепляли первичное значение лицензии, создававшей правовые основания для заключения договора, то Лесной кодекс РФ (ст. 42) устанавливает приоритет договора, образующего правовые предпосылки для получения разрешительного документа. Это обстоятельство характеризует договор как самодостаточный инструмент правового регулирования, который в будущем может применяться и без специализированных разрешительных документов*(13).