Возникновение права пользования участком лесного фонда Лесной кодекс РФ соотнес с государственной регистрацией договора, подписанием протокола о результатах лесного аукциона, получением лесорубочного билета, ордера или лесного билета (ст. 23). Поскольку моменты регистрации и получения разрешительного документа не совпадают, логично было бы связывать возникновение права пользования с получением разрешительного документа, выдаваемого на основании зарегистрированного договора*(14).
Как видим, основанием возникновения права аренды участка лесного фонда является совокупность юридических фактов: прохождение лесного конкурса, заключение договора аренды, его регистрация и получение специального разрешительного билета.
Необходимо отметить, что провозглашенный современным лесным законодательством приоритет договора вовсе не уравнивает его с гражданско-правовой сделкой. Тесная связь договора аренды с разрешительными документами не позволяет говорить о том, что договор сам по себе является достаточным основанием для получения права лесопользования. Разрешительный документ (лесорубочный билет, ордер, лесной билет) выступает в лесных отношениях инструментом государственного контроля и оперативного воздействия на стадии осуществления лесопользования и исполнения договора аренды. Именно он позволяет односторонне властно влиять на договорный режим арендных отношений.
Данные тезисы подкрепляются материалами правоприменительной практики.
Так, в Арбитражный суд Омской области обратилось Управление лесами Уватского района с иском к Иртышской нефтегазоразведочной экспедиции о взыскании ущерба от лесопользования*(15). Суд в удовлетворении иска отказал. Кассационная инстанция это решение поддержала. Заместитель Председателя ВАС РФ принес протест, в котором просил все имеющиеся судебные акты отменить, полностью удовлетворив иск.
В ходе проверки надзорная коллегия ВАС РФ удовлетворила протест, поскольку сочла, что согласно лесному законодательству осуществление лесопользования, в том числе рубки леса, допускается только по специальному разрешению - лесорубочному билету, которого на момент рубки у ответчика не было. Что касается ссылки Иртышской нефтегазоразведочной экспедиции на немотивированную невыдачу ей лесорубочного билета, то она не может быть принята в данном случае во внимание, поскольку это обстоятельство не лишало экспедицию возможности до начала рубки обжаловать в установленном порядке действия должностных лиц, препятствующих получению лесорубочного билета, и потребовать своевременной его выдачи.
Таким образом, независимо от оснований отсутствия лесорубочного билета права пользования лесным фондом не могут быть признаны за лесопользователем при неполучении разрешительного документа. Такой порядок действовал ранее и сохраняется в ныне действующем законодательстве.
Лесной кодекс РФ содержит ряд норм, изменяющих по сравнению с ГК РФ перечень оснований прекращения договора аренды. Так, в ст. 28 Лесного кодекса РФ установлена возможность оперативного (в одностороннем порядке) прекращения договоров лесопользования не только для арендатора, но и для арендодателя, что может быть охарактеризовано как наделение публичного участника договора прерогативными возможностями одностороннего отказа от договора. Принудительное прекращение прав пользования участками лесного фонда осуществляется территориальными органами федерального органа исполнительной власти по надзору в сфере природопользования с уведомлением об этом лесопользователя в письменной форме (ст. 29 Лесного кодекса РФ).
Приведем пример действия приведенных норм на практике. Борским лесхозом Нижегородской области полностью правомерно за систематическое невнесение арендатором платежей в одностороннем порядке (без обращения в суд) был расторгнут договор аренды участка лесного фонда, заключенный с ОАО "Борский стекольный завод"*(16). В обычной ситуации, если бы право предприятия не было основано на нормах специального права, прекращение арендного договора стало бы возможным только по соглашению сторон или в судебном порядке после письменного предупреждения арендатора о необходимости выполнения обязательства в разумный срок (так регулирует арендные отношения ст. 619 ГК РФ). Однако, регулируемый специальными публично-правовыми нормами, такой договор утрачивает гражданско-правовые свойства, приобретая специфические черты, ставящие его в прямую подчиненность жесткому административному режиму.
Наряду с арендой Лесной кодекс РФ упоминает о договоре концессии участка лесного фонда. Этот договор также обладает публично-правовыми чертами.
Поскольку обычно в научной литературе общим вопросам концессии не уделяется должного внимания, данный термин часто используют в качестве синонима аренды либо употребляют в иных значениях без учета его подлинного смысла в качестве самостоятельной правовой конструкции. Поэтому рассмотрим вначале общие вопросы, а затем обратимся к регулированию концессии в действующем лесном праве.
Концессия известна со времен римского права и воспринята не только континентальной, но и англо-американской системой права. Слово "концессия" имеет латинское происхождение и переводится на русский язык как "разрешение, уступка". На протяжении многих веков концессией охватывались самые разнородные правовые конструкции.
В настоящее время термин "концессия" имеет два основных значения. Во-первых, это договор о передаче государством частным предприятиям и иностранным фирмам полномочий, осуществляемых по общему правилу только государством. В этом случае власти передают частным лицам право осуществлять публичные функции и допускают частный капитал в принципиально закрытую для него обычно сферу (пользование имуществом, изъятым из оборота; осуществление деятельности, в которой исключается участие частных лиц; реализация прав, предоставленных законодательством исключительно государству; и пр.). Во-вторых, концессией называют само предприятие, организацию, которые основаны на указанном договоре*(17).
Кроме того, под концессией иногда подразумевается разрешение на занятие определенной деятельностью*(18). Однако в современном российском законодательстве такое понимание концессии охватывается термином "лицензия на право осуществления отдельных видов деятельности", которая составляет элемент правоспособности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 49 ГК РФ).
В рамках настоящего исследования концессия рассматривается в первом из приведенных значений и означает договор, по которому взамен предоставляемых публичных прав концессионер обязуется исполнять в пользу концедента определенные обязательства.
Указанные общие характеристики концессии свидетельствуют о том, что она выступает в качестве типичного примера публично-правового договора. Гражданское право регулирует имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Очевидно, что отношения, направленные на перераспределение публичных прав, не относятся ни к числу имущественных (не имеют в качестве основного предмета имущество), ни к числу личных неимущественных (не связаны с личностью носителя прав). На данное суждение не влияет то обстоятельство, что стороной по договору выступает частное лицо, так как оно приобретает черты, присущие субъектам публичного права. Публичная значимость предмета этого договора не только выводит его за рамки гражданско-правового регулирования, но и обусловливает высокий уровень требований к содержанию и процедуре заключения.
Иногда в юридической литературе подчеркивается, что концессия по своей правовой природе является разновидностью аренды, и лишь специфические черты, определяющие обособленное правовое регулирование, служат основанием для того, чтобы рассматривать ее отдельно*(19). Такая позиция мотивируется тем, что концессия может быть не только публично-правовой, но и частно-правовой, в которой государство выступает в качестве хозяйствующего субъекта, передающего права пользования особыми видами государственной собственности*(20). Однако при таком подходе договор действительно перестает быть, строго говоря, концессионным и становится похожим на публично-правовой договор аренды, поскольку концессия, кроме передачи в пользование имущества, предполагает делегирование властных полномочий.
Рассмотрим историю применения концессии в отечественном праве.
В России институт концессии появился во второй половине XIX в. В советское время концессии использовались лишь в период нэпа. В 1990-х годах понятие концессии вернулось в российское законодательство, но в несколько измененном качестве.
В действующем российском законодательстве полноценной конструкции концессии не сформировано, современная концессия характеризуется отдельными присущими нормальной концессии признаками. В целом она представляет собой способ, позволяющий государству придать новые импульсы развитию экономики и облегчить бремя бюджетных расходов, переложив их частично на предпринимателей.
Первое упоминание о договоре концессии в новейшей истории российского права содержалось в ст. 40 Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1545-1 "Об иностранных инвестициях в РСФСР"*(21). Концессионным признавался договор о предоставлении иностранным инвесторам прав на разработку и освоение природных ресурсов и проведение хозяйственной деятельности по использованию объектов государственной собственности. Таким образом, под концессией понималось соглашение между государством и иностранным инвестором о предоставлении последнему прав природопользования либо права на деятельность, связанную с использованием государственной собственности. Однако дальше правовых деклараций внедрение концессии не пошло.