В соответствии со статьей 44 Закона о Банке России Центральный банк ежегодно, не позднее 1 октября представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной политики и не позднее 1 декабря — основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. Предварительно указанный документ направляется Президенту и Правительству Российской Федерации. Он должен включать анализ состояния и прогноз развития экономики, а также основные ориентиры, параметры и инструменты единой государственной денежно-кредитной политики.
Помимо указанных, можно упомянуть ряд других полномочий Банка России, которые имеют прямое отношение к обеспечению его конституционной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля. Прежде всего, речь идет о формировании золотовалютных резервов и осуществлении валютного контроля.
Немалое значение в деле защиты устойчивости рубля имеет осуществление контроля за деятельностью кредитных учреждений, а также участие Банка России капиталах системообразующих банков. На вопросе об участии Центрального банка в капиталах системообразующих банков следует остановиться отдельно.
В статьях 7, 8, пункте 2 статьи 48 Закона о Банке России установлено, что он не может участвовать в капиталах других кредитных организаций, если иное не установлено федеральными законами либо международными договорами Российской Федерации. Вопрос об участии Центрального банка в капиталах кредитных организаций может решаться только в законодательном порядке. Такие нормы ущемляют права Банка России, ограничивают применение того комплекса мер, который может быть востребован для защиты и обеспечения устойчивости рубля. Одной из общепризнанных мер по стабилизации денежно-кредитной системы является участие в капиталах других кредитных организаций. Нередко эта мера становится единственным средством, которое может быть применено для предотвращения обвала национальной валюты. Примеров тому современная история дает немало. Она же свидетельствует о том, что одной из причин системного кризиса денежно-кредитной системы является неспособность (нежелание) центральных банков поддержать коммерческие банки через участие в их капиталах.
В целом, законодательство закрепляет достаточный объем полномочий Банка России по реализации его основной функции — защита и обеспечение устойчивости рубля.
Однако ряд норм вызывает обоснованные сомнения. Прежде всего, следует обратить внимание на требования ст. 22 Закона о Банке России, в соответствии с которой Центральный банк не должен предоставлять кредиты для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, кроме тех случаев, когда это предусмотрено федеральным законом о федеральном бюджете. Такое обязательство, установленное законом, может на практике воспрепятствовать реализации конституционной функции Банка России по защите и обеспечению устойчивости рубля.
Действующий Закон о Банке России содержит также ряд иных норм, которые обусловливают возможность вторжения в вопросы денежно-кредитной политики Центрального банка. Так, в статье 2 предусмотрено, что государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если иное не предусмотрено федеральными законами. Посредством принятия федеральных законов на Центральный банк Российской Федерации может быть возложена обязанность отвечать по любым долгам государства, что неизбежно повлечет необходимость дополнительной эмиссии, введения в оборот ничем не обеспеченной денежной массы.
Вопрос о том, в каких случаях и в каком объеме Центральный банк Российской Федерации может взять на себя обязательства государства, должен решаться самим Банком России с учетом потребностей, которые продиктованы необходимостью поддержания денежно-кредитной системы страны. В противном случае будут нарушены его исключительные права на осуществление денежной эмиссии, защиту и обеспечение устойчивости рубля.
Приведем еще один пример “законодательной интервенции” в компетенцию Центрального банка Российской Федерации. Статьей 23 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” установлено, что средства федерального бюджета" и государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами. В данной норме Федерального закона заложена потенциальная угроза подмены Центрального банка Российской Федерации другими кредитными учреждениями, что неизбежно повлияет на осуществление функции денежной эмиссии, поскольку в этом случае Банк России лишается возможности использовать одно из наиболее эффективных средств организации обращения и регулирования объема денежной массы.
Отметим в этой связи также то обстоятельство, что реализация указанной нормы может устранить существующий весьма эффективный механизм контроля за поступлением и расходованием бюджетных средств.
Наконец, необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство. В соответствии с п. 14 ст. 4 Закона о Банке России компетенция Центрального банка ограничивается теми полномочиями, которые установлены федеральными законами. Из этого можно сделать вывод, что Банк России может предпринимать только те действия, на которые он уполномочен непосредственно по законодательству. Такое ограничение представляется не вполне обоснованным. Законодательство по определению не может установить исчерпывающий перечень тех мер, которые могут быть востребованы для защиты и обеспечения устойчивости рубля. Выбор тех или иных мер должен определяться Банком России в каждом конкретном случае с учетом реальных потребностей защиты и обеспечения устойчивости рубля. В противном случае Центральный банк будет лишен возможности обеспечивать наиболее эффективное регулирование в этой сфере государственной жизни.
Очевидно, при закреплении функций Банка России законодатель основывался на ограничительном толковании конституционных норм, искусственно суживая сферу их применения. Такой подход представляется не правомерным. Конституция Российской Федерации закрепляет основные принципы и нормы, действие которых не может быть отменено либо ограничено законом, либо иным правовым актом. Отметим также, что функция толкования Конституции принадлежит Конституционному Суду, а не Федеральному Собранию.
Заключая вопрос о функциональной независимости Банка России, необходимо рассмотреть вопрос о том, как его компетенция соотносится с полномочиями Правительства Российской Федерации. По Конституции Российской Федерации, Правительство обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики (пункт “б” части 1 статьи 114). Данное конституционное положение, как представляется, не должно вызывать каких-либо коллизий с нормами ст. 77. Перед каждым из указанных органов стоят свои задачи, они имеют различный статус, обладают разными правами, решают вопросы кредитной и денежной политики своими, только им присущими средствами.
Вместе с тем, нельзя исключить возможность возникновения конфликтов. В отсутствие прямой соподчиненности между ними решать их можно только на основе согласия (консенсуса). Если же конфликты между Правительством и Центральным банком окажутся неразрешимыми, приоритет в вопросах защиты и обеспечения устойчивости рубля должен остаться за Центральным банком. Ведь Конституция именно ему вверяет функции по защите и обеспечению устойчивости рубля, подчеркивая, что эти функции должны осуществляться независимо от других органов государственной власти, в том числе от Правительства Российской Федерации.
Управление Банком России
Конституция Российской Федерации не определяет структуру управления Центрального банка, ограничиваясь только вопросом о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Банка России. Кандидатуру на эту должность в Государственную Думу представляет Президент Российской Федерации. Он же ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении Председателя Банка от должности (пункт “г” ст. 83 Конституции). Само же назначение на должность и освобождение от должности осуществляется Государственной Думой (пункт “в” ст. 103 Конституции). Таким образом, непосредственно в самой Конституции установлены такие “сдержки и противовесы”, которые исключают возможность назначения либо освобождения от должности Председателя Банка России по решению лишь одного из органов государственной власти.
Структура органов управления Центрального банка установлена Законом о Банке России. Помимо Председателя, она включает Совет директоров как высший коллегиальный орган управления Банка России. Следует отметить, что в этом вопросе Закон о Банке России следует не только исторически сложившейся традиции, но и тем образцам, которые были восприняты большей частью зарубежных стран.
Как отмечает профессор О.Е. Кутафин, Закон о Банке России устанавливает важный принцип организационного единства органов управления Центрального банка12. Этот принцип проявляется, в частности, в том, что Председатель Банка России по должности возглавляет Совет директоров. Члены Совета директоров назначаются и досрочно освобождаются от должности Государственной Думой по представлению Председателя Банка России. Решения Совета директоров могут быть приняты только при условии обязательного участия в его заседании Председателя Банка либо лица, его замещающего.
Таким образом, Закон о Банке России закрепляет за Председателем особую роль в организационной структуре управления Центрального банка. Эта роль предопределена самим фактом закрепления в Конституции только должности Председателя Банка России. По той же причине Закон устанавливает, что Председатель Банка России действует от имени Банка России, представляет его интересы в отношениях с органами государственной власти, организациями и учреждениями, несет всю полноту ответственности за его деятельность (ст. 18 Закона о Банке России).