Законодательная деятельность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФсвидетельствует,что нормы Конституции РФ о местном самоуправлении и нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» нашли развитие, как в Федеральных законах, так и в законах субъектов РФ. [7] Специальным подзаконным нормативным правовым актом является, например. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержке местного самоуправления». Отдельные нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, закреплены в Указе Президента РФ «О полномочиях Правительства РФ по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность» от 28 октября 1994 г.
Подзаконные нормативные акты принимаются для обеспечения выполнения норм Конституции РФ и Федеральных законов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления.
Законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется не только исключительно нормативно-правовыми актами муниципального права, но и посредством широкого круга Федеральных законов, в той или иной степени затрагивающих деятельность муниципальных образований. Гражданский кодекс РФ содержит статьи о признании муниципальных образований и выступающих от их лица органов местного самоуправления равноправными участниками гражданских правоотношений. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав» является основой для муниципального избирательного права и т.д
Значительное запаздывание мер правового обеспечения местного самоуправления, несмотря на вступившие в действие Федеральных законов “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (1 сентября 1995 года). “Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местногосамоуправления”. (4 декабря 1996 года). Федеральный закон “Об основах муниципальной службы в РФ ” (16 января 1998 года) и подписанный 25 сентября 1997 года Президентом РФ Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в РФ ”, правовое поле в области местного самоуправления остается далеко не заполненным как на федеральном и региональном уровнях, так и на уровне муниципальных образований. В частности, Федеральный закон о финансовых основах местного самоуправления и обеспечении федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления не получил развития в федеральном бюджетном и налоговом законодательстве, законы о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, о землях городских и сельских поселений, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями РФ и субъектов РФ, о государственных минимальных социальных стандартах, об установлении порядка судебной защиты прав местного самоуправления, об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и др., небыли приняты. Иначе говоря, на федеральном уровне имеем пока лишь некоторые гарантии в институциональном плане, федеральные же гарантии. Центральной проблемой выступает решение о доходных источниках местного самоуправления: или эти доходы будут иметь регулируемыми органами государственной власти субъектов Федерации источники поступлений посредством налогов на деятельность и доходы в частной сфере, или местные сообщества приобретут, наконец, постоянные и не изымаемые источники. Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в РФ ”, при всех его слабостях, является несомненным фактом позитивного движения. Без закрепления указанных в законе финансовых основ местного самоуправления, в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, вряд ли можно рассчитывать на реальное их осуществление.[3] Сохраняется в отношении органов местного самоуправления концептуальная неясность относительно пределов их вмешательства в экономическую деятельность на территории муниципального образования. Или органы местного самоуправления выступают самостоятельными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования, подчиняясь нормам гражданского права, или это организации, в пассивном режиме оказывающие услуги гражданам (оплаченные последними посредством налогов, сборов и платежей за услуги), или, это субъекты публичного права, активно воздействующие на сферы материального воспроизводства в рамках их публично правовых полномочий и обладают адекватными инструментами такого воздействия. В первом случае, органы местного самоуправления признаются субъектами частного права и не нуждаются в публично-правовых (властных) полномочиях. Во втором - они превращаются, по существу, в “благотворительные” органы. Лишь в третьем случае органы местного самоуправления становятся публично-правовым институтом, который реально может “под свою ответственность” разрешать разнообразные задачи, признаваемые в качестве вопросов местного значения. Решение в пользу последнего варианта соответствует необходимость разработки методов и инструментов управления в сфере экономики муниципального образования, инструментов взаимодействия с частными субъектами, с одной стороны, с органами государственного управления, действующими на данной территории, с другой стороны, отсутствие фактического контроля и реальной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с правовой ответственности как с точки зрения организации публичного управления в государственном сообществе людей так и с точки зрения организации самого муниципального управления приводит к произволу в управлении. Необходимо точно и строго развести контрольные полномочия в сферах деятельности местного самоуправления: надзор за законностью деятельности органов местного самоуправления всегда остается в руках надзорных органов государства, контроль их деятельности с точки зрения как законности, но, прежде всего, - целесообразности - следует отнести к сфере ответственности органов местного самоуправления перед населением муниципального образования. Функцию население осуществляет как непосредственно, так и посредством формируемых им специальных органов местного самоуправления, не совпадающих ни с представительным органом местного самоуправления ни с выборным главой муниципального образования. [3]
4. Нормативные правовые акты субъектов РФ.
На федеральном уровне закрепляются принципы правового регулирования, выделяются основы, гарантируются права местного самоуправления, конкретные организационно-правовые формы, содержание местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации, т.е. самостоятельно субъектом РФ с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей, отражаются в нормативно-правовых актах конституции, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов Федерации.Нормативные правовые акты субъектов РФ также подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ. К ним относятся Конституции республик в составе РФ, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы. Законы субъектов РФ подразделяются на специальные, посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении. К специальным законам относятся:
Законы субъектов РФ о местном самоуправлении;
Закон о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления;
Закон об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
Закон о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления;
Закон о местном референдуме;
Закон о собраниях граждан;
Закон о порядке формирования муниципальной собственности, управления и распоряжения муниципальной собственностью;
Закон о территориальном общественном самоуправлении.
В большинстве субъектов РФ основная часть названных законов принята в 1995-1997 годах. [8] В развитие и для исполнения законов субъектов РФ исполнительные органы государственной власти субъектов РФ принимают подзаконные акты о местномсамоуправлении, которые подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления. Эти акты должны соответствовать законам субъектов РФ , в силу того, что законы обладают высшей юридической силой. Существует одноуровневая, многоуровневая концепция территориальной организации местного самоуправления. Большинством субъектов Федерации разработаны специальные законы о проведении референдума. Но по таким вопросам, как «Кто принимает решение о необходимости проведения референдума?», «Какие вопросы должны решаться референдумом?», «Каковы правовые последствия принятого решения?» и многим другим, решения субъектами Федерации принимаются однозначно. [5] Большое разнообразие наблюдается и в решении вопросов о формах представительной власти, о соотношении представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Недостаточно еще проработан вопрос на уровне субъектов Федерации о системе взаимоотношений государственных органов и местного самоуправления, о возможности отзыва депутатов представительных органов. На уровне субъектов Федерации должны быть приняты правовые акты, закрепляющие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности; конституционные нормы при формировании финансово-экономической основы местного самоуправления; статус муниципального служащего. К предметам законодательства субъектов Федерации относятся: