Введение.
Система местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. На этапе реформирования местного самоуправления невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Полноценное развитие законодательства о местном самоуправлении является залогом развития демократии в нашей стране, создания правового государства. В российском законодательстве существует отдельная отрасль права – это Муниципальное право РФ, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно через выборные и другие органы местного самоуправления. Все отношения, возникающие в процессе организации и действие местных органов управления, и призвано регулировать муниципальное право. Оно регулирует:
· Выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;
· Управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета;
·Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствие с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;
· Реализацию органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.
Местное самоуправление в РФ функционирует на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на каждом из этих уровней.
Целью этой работы является рассмотреть правовые основы местного самоуправления, раскрыть основные положения Конституции РФ, Федеральных законов, актов субъектов РФ и нормативно правовых актов, принимаемых в системе местного самоуправления.
1.Понятие правовой основы местного самоуправления.
Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления.[1] Система нормативных правовых актов и нормы местного самоуправления имеют следующие внутренние структуры. Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на три группы:
Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция РФ, Федеральный закон № 154 от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» и другие Федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ, постановления Конституционного Суда РФ также регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов РФ. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ.
Третью группу, составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законом. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом. Законы издаются Федеральным собранием РФ, законодательными органами РФ.
Главное место в системе законов занимает Конституция РФ, на основе которой принимаются Федеральные законы, законы субъектов РФ, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления. Это значит, что нормативные правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ, и иными федеральными органами должны соответствовать Конституции РФ и действующим Федеральным законом. Такое соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться в субъектах РФ. Кроме этого, все законы и подзаконные акты субъектов РФ не должны противоречить Конституции РФ, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым президентом РФ и правительством РФ. При этом акты президента и правительства не входят в противоречие с Конституцией РФ и Федеральным Законом. Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующие отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства. Согласно статье 7 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, указанным законом, и другими Федеральными законами, конституции, уставами субъектов РФ, законами субъектов РФ. Закон устанавливает норму подчиненности нормативных актов субъектов РФ. Часть 2 статьи 7 Закона гласит: «Законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Законом». В части 3 этой же статьи Закон вводит норму о согласованности остальных законов, устанавливающих нормы муниципального права с Конституцией РФ и базовым Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Это значит, что все принимаемые нормативные акты не должны противоречить Конституции РФ, и названному федеральному закону. Конституция РФ и названный Федеральный закон являются фундаментом, на котором строится вся правотворческая деятельность всех органов государственной власти в области местного самоуправления. В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции РФ, Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» применяются положения Конституции РФ. Такой подход способствует созданию единого правового поля в системе местного самоуправления. В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специальные, полностью посвященные регулированию всех или отдельных отношений в системе местного самоуправления, и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления. Специальными законами являются, например:
1. Федеральный Закон № 154 от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»,
2. Федеральный Закон № 126 от 25.09.97 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»,
3.Федеральный Закон № 138 от 26.11.96г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»,
4.Федеральный Закон № 8 от 08.01.98г. «Об основах муниципальной службы в РФ», законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о собраниях граждан, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о порядке формирования муниципальной собственности и другие. [2. С.46]
Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе местного самоуправления содержатся, например, в Конституции РФ, в ряде Федеральных законов, Конституциях и уставах субъектов РФ, а также в отдельных законах субъектов РФ, не имеющие специального предназначения. К таким законам можно отнести:
- Закон РФ № 21118-1 от 27.12.97 г. «Об основах налоговой системы в РФ»,
- Закон РСФСР 2056-1 от 18.12.91г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»,
- Закон РФ 2395-1 от 21.02.92 г. «О недрах»,
- Закон РФ № 3266-1 от 10.07.92 г. «Об образовании» и другие...
2. Нормы Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении.
Важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность местного самоуправления, является основной закон нашей страны Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. На основании ст.12 Конституции РФ местного самоуправления признается и гарантируется в РФ. Согласно Конституции местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным в пределах своих полномочий. Общие принципы организации местного самоуправления в соответствии со ст. 72 отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов. Глава 8 Конституции РФ целиком посвящена местному самоуправлению. В ст. 130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. По Конституции РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут передаватьсяотдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления. Конституцией РФ местному самоуправлению гарантируется судебная защита, запрещается ограничение прав, установленных Конституцией и Федеральными законами, и дается право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти. [5] Часть вторая статьи 3 Конституции РФ устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления, часть вторая статьи 2 закрепляет наличие муниципальной собственности у муниципальных образований, часть вторая статьи 9 гласит, что земля и природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности. Местное самоуправление имеет свои полномочия. Согласно статье 15 части 2 Конституции органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Конституция тем самым определяет условия деятельности местного самоуправления. Таковы нормы о местном самоуправлении, содержащие в главе первой Конституции РФ об основах Конституционного строя в РФ. Не менее важными являются нормы, установленные в главе 2 Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина. Согласно статье 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления. Тем самым Конституция устанавливает тесную связь между человеком и местным самоуправлением, с одной стороны, и между его правами, свободами и деятельностью местного самоуправления с другой. При этом основу самоуправления составляет человек, его права и свободы. Далее в статье 32 ч. 2 Конституции РФ за гражданами РФ закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Все граждане, обладающие правом избирательного голоса, осуществляют свою власть через избираемые ими представительные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Данная норма Конституции РФ определяет формы прямого волеизъявления граждан и осуществления ими власти через создаваемые ими органы местного самоуправления. Статья 33 Конституции РФ вводит элемент открытости деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органыместного самоуправления. Статья 131 ч. 1 устанавливает территориальные пределы местного самоуправления и право граждан на установление структуры органов местного самоуправления. В части 2 этой же статьи установлена норма, обеспечивающая стабильность границ муниципальных образований. Их изменение допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Важнейшее установление содержится в статье 132 Конституции РФ. В части 1названной статьи определен перечень главных полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления, от которых зависит состоятельность местного самоуправления в целом. Названная статья закрепляет за органами местного самоуправления правана самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Такой подход позволяет создать органам местного самоуправления самостоятельную экономическую основу, являющуюся фундаментом местного самоуправления. Часть вторая статьи 131 Конституции РФ расширяет сферу деятельности органов местного самоуправления тем, что они могут быть наделены отдельными государственными полномочиями. Это означает, что местное самоуправление, наряду с вопросами местного значения может решать также вопросы государственного значения. Для осуществления государственных полномочий органам местного самоуправления передаются государством материальные и финансовые ресурсы. Статья 133 устанавливает правовые и экономические гарантии местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и Федеральными законами. Конституция РФ содержит основные принципы о местном самоуправлении. Нормы, установленные в ней, носят открытый характер. Это означает, что в развитие конституционных норм могут быть приняты федеральные законы, законы субъектов РФ и другие нормативные правовые акты.Из всего этого можно сделать вывод, что Конституция РФ, является основным законом общества и государства. Конституция РФ установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты. При этом нормы Конституции РФ подразделяются на нормы: