Давая оценку прокурорскому надзору в этот период, Н.В. Муравьев называет прокуроров юрисконсультами по административным вопросам, так как они участвовали в работе губернских органов, имели право голоса, но не имели права протеста.
В последующие годы правительство постоянно стремилось усовершенствовать прокурорский надзор за следствием и делало поправки в законодательство. Так, облегченные правила судопроизводства от 11 октября 1865 г. и 10 марта 1869 г. определили, что лица прокурорского надзора должны рассматривать определения судов первой инстанции по делам о происшествиях, преступлениях и проступках, если виновные не известны; поддержание обвинения на суде по важнейшим уголовным делам. Основной проблемой реформы было освободить прокуратуру от общего надзора и сосредоточить ее работу в суде. В уголовном процессе, действительно, возросла роль прокуратуры, но в гражданском - уменьшилась, за 50 лет исследователями не было отмечено, ни одного протеста прокурора по гражданским делам[5].
Но деятельность прокуратуры способствовала повышению уровня законности в сфере уголовного преследования. Хотя прокуратура могла быть гарантом соблюдения основных прав граждан в деятельности исполнительных и судебных органов только в той мере, в какой эти права признавались Основными законами Российской империи. Особенно характерна в этом отношении деятельность прокуратуры по политическим делам, которая свидетельствует о том, что прокуратура, будучи органом правительства, не абсолютизировала законность.
Прокурорский надзор по гражданским делам не достигал цели. Фактически его роль сводилась к положению «юрисконсульта» судебной коллегии, чьё мнение не имело существенного значения. Роль прокурора в гражданском суде постоянно снижалась, что нашло впоследствии закрепление в законе. Это было закономерно в условиях развития состязательного процесса в гражданских делах. Но этот, же опыт показал и то, что полное удаление прокурора как представителя закона по некоторым категориям дел невозможно или, по крайней мере, нецелесообразно.[6]
2. ПРОКУРАТУРА В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
Революция 1917 года внесла существенные коррективы в деятельность прокуратуры. 24 ноября 1917 года высшим органом власти в стране - Советом Народных Комиссаров был принят Декрет о суде №1, согласно которому были упразднены существовавшие до Октябрьской революции суды, институты судебных следователей, прокурорского надзора, а также присяжной и частной адвокатуры. Их функции взяли на себя вновь созданные народные суды, а также революционные трибуналы. Для производства предварительного следствия были образованы особые следственные комиссии. Но уже в 1922 году, 28 мая было принято Положение о прокурорском надзоре, согласно которому в составе Народного комиссариата (наркомата) юстиции была учреждена Государственная Прокуратура. При этом на прокуратуру были возложены следующие функции:
1) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных, частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;
2) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления;
3) поддержание обвинения на суде;
4) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.[7]
В Основах судоустройства Союза ССР и союзных республик, принятых 29 октября 1924 года, была определена компетенция прокуроров союзных и автономных республик. Здесь воспроизводилось Положение о прокурорском надзоре 1922 года (общий надзор, надзор за следствием, поддержание обвинения в судах, надзор за местами лишения свободы) с добавлением, что прокуратура ограждает интересы трудящихся по гражданским делам.
В постановлении ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. сказано, что прокуратура создана в целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений со стороны противообщественных элементов. К 1938 г. было практически ликвидировано законодательство о прокурорском надзоре, после чего сложилось и на протяжении почти двух десятилетий существовало ненормальное положение, когда государственный орган, призванный осуществлять надзор за исполнением законов, при отсутствии законодательного акта, определяющего его компетенцию, порядок и пределы деятельности, действовал сам. В этой ситуации прокуратура оказалась в известной мере бесправной в отношениях с поднадзорными субъектами. Только 24 мая 1955 года Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено «Положение о прокурорском надзоре в СССР», которое впервые четко конкретизировало основные функции высшего надзора по всем его отраслям.
В последующие годы организация и деятельность прокуратуры СССР постоянно совершенствовалась. В Конституции СССР 1977 года прокуратуре была посвящена отдельная глава (21), и ее функции определились как высший надзор за законностью в деятельности органов государственного управления (кроме Совета Министров), колхозов, общественных организаций и граждан. Направления прокурорского надзора были конкретизированы в Законе СССР «О прокуратуре СССР», принятым 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР[8]. Порядок осуществления прокурорами полномочий в судопроизводстве определялся законодательными актами Союза ССР и союзных республик (ст. 5 Закона о прокуратуре СССР).
В ст. 2 Закона о прокуратуре СССР, посвященной задачам прокуратуры, всемерное укрепление социалистической законности и правопорядка - являлись целями прокуратуры. Далее в этой статье говорилось о задаче прокуратуры, которая состояла в охране от всяких посягательств закрепленного Конституцией СССР общественного строя СССР, его политической и экономической систем; социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами; прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений и организаций, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций.
Закон о прокуратуре СССР (ст. 3) определял десять основных направлений деятельности прокуратуры. Среди них, кроме надзорной деятельности, - координация, пропаганда права и т. д.
Согласно ст. 4 Закона о прокуратуре СССР органы прокуратуры составляли единую и централизованную систему - Прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих, прокуроров вышестоящим. Таким образом, механизм функционирования прокуратуры выступал как часть системы государственной деятельности в СССР и одновременно как целое по отношению к отраслям (частям) единого прокурорского надзора.
Важнейшим принципом прокуратуры СССР был принцип централизма. Он выражал отношения подчиненности в прокурорской системе и был органически связан с принципами независимости и единства прокурорского надзора. Подчиненность признавалась внутренней и внешней. При этом прокуратура работала под руководством высших органов государственной власти и им подчинялась.
Законодательство о советской прокуратуре имело союзно-республиканский характер, неоправданно расширяющий сферу внешнего руководства прокурорскими органами. Данное обстоятельство не прошло мимо внимания теории. Одни ученые признавали подобное правовое регулирование недопустимым и выступали за сведение норм прокурорского надзора в один общесоюзный акт. Другие считали сложившуюся практику приемлемой и, более того, единственно возможной. Так, по мнению В.Д. Ломовского, для устранения ненужного дублирования ряда норм уголовного и гражданско-процессуального права законодательством о прокурорском надзоре в последнем достаточно указать, что высший надзор в уголовном и гражданском судопроизводстве осуществляется в порядке и формах, установленных соответствующими процессуальными законами.
Осуществляя надзор за исполнением законов в определенной отрасли, прокурор выполняет как общие задачи прокурорского надзора, так и вытекающие из них непосредственные задачи, стоящие перед данной отраслью надзора. Так, непосредственная задача прокурора в области надзора за предварительным расследованием уголовных дел заключалась в обеспечении точного и единообразного исполнения законов органами дознания, предварительного следствия, участниками процесса.[9]
Следует отметить, что существовали различные точки зрения о функциях прокурорского надзора в СССР, их классификации. Так, В.Г. Лебединский и Ю.А. Каленов функциями прокуратуры считали виды ее надзорной деятельности. Г.И. Бровин понимал под функциями прокурорского надзора деятельность, направленную «на выявление и вытеснение чуждых общественных отношений, и возбуждение вопроса об ответственности виновных». А.П. Глебов указывал, что функция прокурорского надзора должна быть определена как социальное назначение прокурорского надзора, реализующееся в содержании надзорной деятельности, т. с. «как реализующееся назначение», и называет три функции прокурорского надзора: надзор за соблюдением законности; пресечение выявленных нарушений законности; предупреждение нарушений социалистической законности. В.Г. Мелкумов полагал, что на советскую прокуратуру возложены семь функций: надзорная, распорядительная, следственная, государственного обвинения, координационная, аналитическая и профилактико-воспитательная.[10]
Наиболее точной, с нашей точки зрения, была позиция К.Ф. Скворцова, который полагал, что на прокуратуру возложены три функции: высший надзор за точным исполнением законов (основная конституционная функция); предупреждение нарушений законов, включая правовое воспитание граждан; координация борьбы с преступностью.