5. Иерархия. Документы, идущие от высшей власти, проходят путь по ряду руководящих должностей, начиная с высших и заканчивая низшими.
6. Инициатива – свобода предложения и осуществления планов.
Упомянутая в федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» система административных регламентов органов исполнительной власти не предполагает усиления законодательного регулирования основ их компетенции и правового статуса. Предлагаемая система регламентов, очевидно, не заменит решения проблемы критериев разграничения функций, установления единых административных процедур для федеральных органов исполнительной власти и т.д. Следует подчеркнуть, что проблема координации деятельности органов исполнительной власти является одним из самых востребованных направлений отечественной законодательной деятельности. В частности, законодательное регулирование административных процедур позволит решить задачу эффективного распределения полномочий в сфере реализации исполнительной власти и обеспечить неукоснительное соблюдение прав граждан и юридических лиц, обращающихся за предоставлением информации или принятием управленческого решения. Обеспечивая высокий уровень регламентации административной деятельности, единые административные процедуры, в то же время, позволяют избежать излишней «формализации» и необоснованного усложнения деятельности исполнительной власти. Резкое усиление роли закона в регулировании административной деятельности, свойственное для правовых систем целого ряда иностранных государств, обеспечит высокий уровень законности и юридической техники, а также позволит установить гарантии эффективности и демократичности принимаемых решений, их соответствие социальным интересам и общественному мнению.
Нормы прямого действия, предусматривающие конкретные обязанности государственных служащих по рассмотрению документов, предоставлению информации, оказанию услуг и т.п., все чаще включаются в отраслевые законы во избежание необходимости принятия большого числа подзаконных актов. Тем не менее, пользуясь отсутствием четкой регламентации обязанностей каждого служащего, государственные органы успешно практикуют различные способы уклонения от выполнения подобных законодательных требований. Ярким примером может служить ситуация с выполнением некоторых процедурных требований нового Таможенного кодекса РФ[5], направленных на повышение эффективности работы таможенных органов. В частности, несмотря на то, что ст.152 Таможенного кодекса РФ предусматривает обязанность таможенных органов осуществить выпуск товаров в течение трех дней со дня принятия декларации, оформление товаров по-прежнему «успешно» затягивается. Так как процедура принятия деклараций не регламентирована надлежащим образом, таможенные органы отказывают в принятии деклараций свыше определенного неформального лимита.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» предусматривает утверждение примерных должностных регламентов государственным органом по управлению государственной службой. Данная норма исходит из необходимости централизации кадровой системы государства, исключая возможный ведомственный «произвол» в регулировании данной сферы. Примером истинной рациональности может в данном случае служить американская система должностной классификации, установленная в рамках Генеральной схемы должностей соответственно сложности и ответственности работы и степени участия каждой категории в процессе принятия решений. Так, категории 1-4 относятся к низшему персоналу административных учреждений и выполняют только непосредственные исполнительские задачи, рутинную работу. Независимые мнения данной категории если и допускается, то только в пределах установленных процедур. Общее число таких служащих составляет 20% от общего числа служащих в аппарате административных органов. Служащие категории 5-8 (30%) выполняют работу, требующую специальной квалификации и способности к индивидуальной работе, однако не включающую в себя функции по административному руководству. К категориям 9-14 (47%) относится средний руководящий персонал, чья деятельность осуществляется под общим административным руководством. Служащие 11-й категории должны быть способны принимать ответственные решения, 12-й категории – проявлять способности к руководству, служащие 13-ой категории могут быть помощниками глав небольших подразделений, 14-й – главами подразделений. Служащие 15-18 (3%) категорий относятся к высшему руководящему составу государственных учреждений, и в их обязанности входит планирование и руководство специализированными программами исключительной трудности и ответственности.
В условиях отсутствия полноценного законодательного регулирования вопросов издания исполнительными органами государственной власти правовых актов весьма распространенным является взаимное противоречие нормативных документов различных ведомств, противоречие законов и подзаконных актов, нарушение прав граждан, превышение должностной компетенции и т.д. В российской практике встречались случаи, когда административный акт, изданный в форме телетайпограммы, приостанавливал вступление в силу нормативного правового акта. Вплоть до появления в ст.4 Налогового кодекса РФ значительных ограничений на принятие нормативных правовых актов органов исполнительной власти, Министерство по налогам и сборам РФ осуществляло активное регулирование прав и обязанностей налогоплательщика, используя форму писем, инструкций и приказов. Более того, даже в рамках ограничений ст.4 Налогового кодекса Министерство по налогам и сборам РФ осуществляет косвенное регулирование обязанностей налогоплательщиков, издавая методические указания, адресованные своим территориальным подразделениям. Однако на практике нормы методических указаний затрагивают права и законные интересы граждан и юридических лиц, свидетельством чему является объемная судебная практика по их отмене.
Между тем, процесс подготовки, принятия и действия административных правовых актов представляет собой особую процедуру, детально разработанную в законодательстве зарубежных стран. Указанное регулирование распространяется как на процесс подготовки и вступления в силу индивидуальных административных актов (Германия, Швейцария), так и на процесс принятия нормативных правовых актов. Инициатива органа исполнительной власти о разработке и принятии того или иного административного акта, как правило, сопровождается уведомлением всех заинтересованных лиц, чьи права и законные интересы могут быть затронуты в каждом конкретном случае. Так как в большинстве случаев подготовку административного акта осуществляет несколько подразделений органа исполнительной власти, принцип персональной ответственности за принятие управленческих решений диктует необходимость назначения «ответственного исполнителя», который в соответствии с требованиями должностного регламента осуществляет анализ необходимости и целесообразности подготовки документа, полноты и четкости формулировок, возможной отмены (изменения) действующих актов, возможного дополнительного согласования, разрешения внутренних разногласий.
Таким образом, регулирование вопросов формы, процедуры подготовки и применения административных актов министерств и ведомств также может быть осуществлено в рамках разработки типовых регламентов или общих требований к их содержанию.
Практика издания ведомственных административных актов предполагает наличие реально действующей процедуры обращения граждан в орган государственной власти с инициативой о принятии правового акта. Рассмотрение подобного обращения позволяет определить, существует ли необходимость в начале официальной процедуры подготовки правового акта, или же права и интересы заявителя могут быть защищены в рамках уже принятых документов. Отказ в удовлетворении просьбы гражданина об издании административного акта оформляется в соответствии с общими требованиями процедуры.
На уровне административных и должностных регламентов реализуется принцип «одного окна», получивший распространение в США и европейских странах и направленный на максимальное упрощение процедуры получения административных разрешений и снижение возможностей для вымогательства со стороны должностных лиц. Принцип «одного окна», неоднократно упомянутый в российских федеральных и региональных программных документах, предполагает отсутствие обязанности гражданина по определению подведомственности того или иного органа. Законодательство Швейцарии, Франции, Нидерландов и ряда других стран обязывает административный орган передать дело по подведомственности, если рассмотрение этого дела выходит за рамки его компетенции.
ГЛАВА 2. ПРОЕКТ РАЗРАБОТКИ, ВВЕДЕНИЯ В ДЕЙСТВИЕ И РЕАЛИЗАЦИИ ДОЛЖНОСТНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ В ОРГАНАХ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
2.1 Алгоритм формирования должностного регламента
Должностной регламент разрабатывается государственным гражданским служащим совместно с руководителем структурного подразделения государственного органа, в котором учреждена должность (непосредственным руководителем), специалистом по вопросам государственной службы и кадров[6].
Для вакантной должности должностной регламент разрабатывается руководителем структурного подразделения государственного органа, в котором учреждена должность (непосредственным руководителем), совместно со специалистом по вопросам государственной службы и кадров.
Последовательность действий при разработке должностного регламента:
- Описание деятельности государственного гражданского служащего на данной должности (если должность не вакантна).